III SA/Kr 1197/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2014r. nr [ ] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej skargę oddala Zaskarżoną decyzją nr [....] z dnia 22 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 48 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 3 i art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [.....] z [.....] 2013 r. o uznaniu za nieuzasadniony brak złożenia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność pod nazwą "A" J. i H. R. [....] w terminie 31.03.2013 r. informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań za 2012 r. oraz o nałożeniu na w/w przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: decyzją z dnia [....] 2013 r. Prezydent Miasta uznał za nieuzasadniony brak złożenia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność pod nazwą "A" J. i H. R. [.....] w terminie 31.03.2013 r. informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań za 2012 r. oraz nałożył na w/w przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych. Organ ustalił, że w dniu 31 marca 2013 r. upłynął ustawowy termin złożenia przez operatora i przewoźnika informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań. Dyspozycja zawarta w art. 86 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nakłada bezwzględny obowiązek złożenia powyższych informacji w terminie do dnia 31 marca 2013 r. W dniu [.....] 2013 r. wobec przedsiębiorcy zostało wszczęte postępowanie o nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za niedopełnienie obowiązku złożenia powyższych informacji. Organ pierwszej instancji wskazał, że skoro przedsiębiorca świadczył w okresie sprawozdawczym usługi z zakresu publicznego transportu zbiorowego na podstawie zezwoleń [....], [....], [....], [.....] wydanych przez Prezydenta Miasta na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, to powinien poinformować organ, który wydał zezwolenie o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań. W dniu 19 czerwca 2013 r. do J. R. poinformował organ, że w 2012 r. wpłynęły dwie skargi dotyczące funkcjonowania firmy "A" J. i H. R. [....], które nie zostały uznane za zasadne. Z tytułu skarg nie wypłacono żadnych odszkodowań. Pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. J. R. (dalej: skarżący) odwołał się od wyżej opisanej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że wykonywana przez skarżącego działalność w przedmiocie przewozu osób jest świadczeniem usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, podnosząc, że takiej działalności nie wykonuje, gdyż nie zawarł z Prezydentem Miasta – zgodnie z art. 22-28 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym – umowy na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również nie ma wydanego przez ten organ, na zasadzie art. 30-35 powyższej ustawy potwierdzenia zgłoszenia przewozu w zakresie publicznego transportu zbiorowego, gdyż o takie potwierdzenie nie występował. Wykonuje natomiast regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na podstawie zezwoleń wydanych przez Prezydenta Miasta, gdyż zgodnie z art. 78 i 79 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym podmioty prowadzące m.in. działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2016 r. Skarżący podniósł, że działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2013 r. w krajowym transporcie drogowym. W związku z tym nie można było nałożyć na niego kary pieniężnej w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, gdyż takich skarżący nie wykonuje. Po rozpoznaniu odwołania decyzją nr [....] z dnia 22 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [....] z [....] 2013 r. o uznaniu za nieuzasadniony brak złożenia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność pod nazwą "A" J. i H. R. [.....] w terminie 31.03.2013 r. informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań za 2012 r. oraz o nałożeniu na w/w przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że materialną podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który to przepis sankcjonuje naruszenie przez operatora publicznego transportu zbiorowego lub przewoźnika obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Decyzja wydawana w oparciu o art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym jest decyzją związaną, co rodzi po stronie organu obowiązek orzeczenia w sposób określony przepisem po ustaleniu faktu naruszenia przez przedsiębiorcę obowiązku terminowego przekazania informacji wymienionych w art. 48 ust. 1 ustawy. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r., a wykonanie przez przedsiębiorców obowiązków nałożonych w art. 48 ustawy zostało odroczone w czasie – do 31 marca 2013 r. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że transport ten może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone odpowiednio w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Z powyższego przepisu oraz norm intertemporalnych – art. 78 i 79 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że za przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy ustawodawca uznaje m.in. przedsiębiorcę posiadającego uprawnienia do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym i prowadzącego taką działalność. W przypadku takich przedsiębiorców ustawodawca przewidział, że mogą oni wykonywać działalność na podstawie posiadanych uprawnień, jak tez podejmować ją i wykonywać na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2016 r. Z wyłączenia zawartego w art. 79 ust. 1 zd. 2 ustawy wynika jednak, że do regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, do dnia 31 grudnia 2016 r., nie mają zastosowania jedynie art. 30-37 ustawy. Pozostałe regulacje zawarte w ustawie, w tym art. 48 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 3 oraz art. 86 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z chwilą wejścia w życie objęły również regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym. Kolegium stwierdziło, że w tym stanie rzeczy na skarżącym ciążył ustawowy obowiązek przekazania organowi pierwszej instancji informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań, który winien być wykonany nie później niż 31 marca 2013 r., a został wykonany w dniu 19 czerwca 2013 r., to jest po upływie terminu, co wyczerpuje przesłanki wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji skarżący sformułował te same zarzuty, które uprzednio podnosił w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i zarzucił, że organ odwoławczy błędnie nie uwzględnił ich w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo. Należy wskazać, że bezsporne w sprawie jest, że J. R. i H. R. (uczestniczka postępowania sądowoadministracyjnego) prowadzą działalność gospodarczą w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, w oparciu o zezwolenia udzielone przez Prezydenta Miasta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.). Wyżej wymienione osoby są zatem przewoźnikami w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem przewoźnikiem jest przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, a w transporcie kolejowym – na podstawie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy określa ona zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej. Zgodnie natomiast z art. 78 powoływanej ustawy podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. Skarżący jest zatem uprawniony do wykonywania działalności na podstawie posiadanych zezwoleń, co nie oznacza, że nie znajdują do niego zastosowania żadne regulacje znajdujące się w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 o publicznym transporcie zbiorowym. Należy podnieść, że co do zasady organ administracji publicznej ma obowiązek stosowania przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązujących w dacie wydania decyzji. Późniejsza zmiana przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia administracyjnego nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej pod rządami poprzednio obowiązującej regulacji decyzji; por. wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., I OSK 389/11, CBOSA. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zatem zasada aktualności. W wyroku z 21 sierpnia 2013 r. (IV SA/Po 584/13, LEX nr 1362408) WSA w Poznaniu stwierdził, że "1. Powszechnie przyjmuje się, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 k.p.a., zasady praworządności. W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. (...) 3. W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, które jednak trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy". W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią sporną jest, czy do skarżącego znajduje zastosowanie obowiązek określony w art. 48 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z którym operator i przewoźnik jest obowiązany przekazywać organizatorowi, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, informację o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informację o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań. W dziale V ustawy o publicznym transporcie zbiorowym zostały zamieszczone w szczególności przepisy przejściowe. Z art. 79 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 roku w krajowym transporcie drogowym. Do dnia 31 grudnia 2016 r. przepisy art. 30-37 powyższej ustawy nie mają zastosowania do regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym. Wnioskując a contrario, pozostałe przepisy nowej ustawy znajdują zastosowanie do regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, o ile z przepisów przejściowych co innego nie wynika. Przepisy przejściowe nie wyłączyły stosowania do regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym art. 48 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. O tym, że art. 48 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym znajduje zastosowanie także do regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym świadczy także treść art. 86 ust. 1 ustawy, który odracza wykonanie po raz pierwszy obowiązku wynikającego z art. 48 do dnia 31 marca 2013 r., dając czas na dostosowanie prowadzonej działalności do realizacji nowych, nałożonych ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, obowiązków. Rację ma zatem skarżący twierdząc, że nie wykonuje publicznego transportu zbiorowego, gdyż nie zawarł umowy na świadczenie usług w tym zakresie oraz nie ma wydanego na podatnie przepisów art. 30-35 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym potwierdzenia zgłoszenia przewozu w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Wykonuje jednak działalność w ramach regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, a do tej działalności znajdują zastosowanie przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie wynikającym z regulacji znajdującej się w przepisach przejściowych. Należy zatem podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, że na skarżącym ciążył obowiązek statuowany przepisem art. 48 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Bezsporne jest, że obowiązek ten został przez skarżącego wykonany, jednak po upływie terminu określonego w powołanym wyżej art. 86 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji organy prawidłowo zastosowały art. 64 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, z których wynika, że przewoźnik, który nie przekazał organizatorowi w terminie do 31 marca (w tym wypadku 2013 r.) informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań polega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Karę tę nakłada właściwy organizator, w drodze decyzji administracyjnej. Należy podzielić stanowisko organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, że powołany wyżej przepis nie pozwala organowi na luz decyzyjny, to jest dokonywanie oceny przyczyn, z powodu których informacja nie została złożona, jak również miarkowanie wysokości kary pieniężnej. Odpowiedzialność administracyjno-karna ma co do zasady charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia prawa, który jest podstawą nałożenia sankcji. Rozstrzygnięcia, jakie zapadły w niniejszej sprawie, mają charakter decyzji związanych, zatem ich treść jest zdeterminowana obiektywnym faktem naruszenia prawa odpowiadającym hipotezie normy prawnej statuującym sankcję administracyjną. Okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości Sądu, zwłaszcza, że w sprawie mamy do czynienia z przedsiębiorcą, a zatem z osobą prowadzącą profesjonalną działalność w zakresie transportu drogowego. Od skarżącego jako od takiego podmiotu należy oczekiwać wysokich standardów przestrzegania prawa. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził także innych uchybień, które mogłyby stać się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.