II GSK 688/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 704/14 w sprawie ze skargi D. Spółki z o.o. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D. Spółki z o.o. W. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 704/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2011 rok uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się powyższego wyroku oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W na rzecz skarżącej D Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że: W dniu [...] maja 2011 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (zwana dalej: A sp. z o.o.) złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (dalej: RŚ) na rok 2011. W dniu 1 sierpnia 2012 r. do organu I instancji wpłynął wniosek O. spółka z o.o. z siedzibą w B. (zwana dalej: OA sp. z o.o.), o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności RŚ na 2011 rok prowadzonego dla A. Po rozpoznaniu ww. wniosku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (Kierownik Biura ARiMR) decyzją nr [...] odmówił OA sp. z o.o. przyznania wnioskowanej płatności wskazując, iż wobec zakończenia (decyzją z dnia [...] marca 2012 r.) postępowania na wniosek A. sp. z o.o., OA sp. z o.o. nie ma możliwości wstąpienia w jej miejsce do postępowania w sprawie przyznania płatności RŚ na 2011 rok. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura ARiMR, po rozpoznaniu wniosku AEK sp. z o.o. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności RŚ na rok 2011 oraz odmówił ww. przyznania płatności RŚ na rok 2011. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (Dyrektor Oddziału ARiMR) nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., zaś wniesiona na ww. decyzję skarga do sądu administracyjnego skutkowała wydaniem w dniu [...] marca 2014 r. wyroku w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 60/14 uchylającego zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Następnie Kierownik Biura ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1, 2 i 3, § 23 ust. 1, § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie RŚ), § 4 rozporządzenia zmieniającego ww. rozporządzenie z dnia 10 marca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 55, poz. 289), art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) orzekł o odmowie przyznania OA sp. z o.o. płatności RŚ na 2011 rok z wniosku transferowego. Odmowę przyznania wnioskowanej płatności organ I instancji uzasadnił ustaleniem, że OA sp. z o.o. nie spełnia warunków przyznania przedmiotowej płatności określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ, w związku ze stworzeniem przez producenta rolnego sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. W odwołaniu złożonym od ww. decyzji, OA sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie. Pismem z [...] marca 2014 r. OA sp. z o.o., uzupełniając odwołanie wskazała, iż nastąpiło przejęcie ww. podmiotu – OA sp. z o.o. przez D. sp. z o.o. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor Oddziału ARiMR działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę negatywnego dla spółki rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że nie była ona posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P.M. i były przez niego zarządzane, dlatego też w rozpoznawanej sprawie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego w celu obejścia prawa i uzyskania nienależnych uprawnień do płatności. Organ odwoławczy odnosząc się do struktury własnościowej spółek wskazał, iż wspólnikami OA sp. z o.o. są D. sp. z o.o. i D. sp. z o.o., a wspólnikami tych spółek są P.M. i D.M.. Natomiast wspólnikami przekazującej a. sp. z o.o. są P.M. i R.M.. Ponadto P.M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów, w tym spółek cywilnych i spółek z o.o. Z przeprowadzonej analizy umów spółek cywilnych i z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez: P.M., R.m. i ich syna D.M.. Wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek, będąc ich wspólnikami, prokurentami, prezesami zarządu, bądź wpływ pośredni, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są te osoby. Organ odwoławczy stwierdził, że złożenie przez P.M. jednego wniosku o przyznanie płatności RŚ do wnioskowanych pakietów i deklarowanych do nich powierzchni (do powierzchni 2.918,96 ha w pakiecie 2 oraz do powierzchni 134,07 ha w pakiecie 3), wobec konieczności stosowania modulacji, spowodowałoby przyznanie płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składa 77 odrębnych wniosków, dlatego też zawiązywanie wielu spółek cywilnych i z o.o., i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa miało na celu uzyskanie wyższych kwot płatności. Ponadto organ odwoławczy, na podstawie Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), który jest w dyspozycji ARiMR wskazał, że w kolejnych latach grunty deklarowane były przez kolejne podmioty, natomiast przenoszenie posiadania poszczególnych działek było fikcyjne. Z uwagi na opisaną wyżej strukturę własnościową i organizacyjną AEK sp. z o.o., organ odwoławczy uznał przedstawione dowody za niewiarygodne, nie świadczące o tym, że na działkach deklarowanych przez OA sp. z o.o. do płatności była prowadzona produkcja roślin. Uznał, że nie świadczą o tym także załączone protokoły obmiaru produkcji roślinnej w gospodarstwie, gdzie opisuje się ilość siana, jednakże bez wskazania, skąd pochodzi, kiedy zostało zebrane, nadto jak zostało zużytkowane po zbiorze. Powyższe wskazuje według organu II instancji, że A. sp. z o.o. nie prowadziła samodzielnej działalności, będąc organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P.M. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkudziesięciu spółek kapitałowych i osobowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Wyodrębnienie spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia. Tym samym organ odwoławczy uznał, iż A. sp. z o.o. składając wniosek o przyznanie płatności nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, a OA sp. z o. o., składając tzw. wniosek transferowy nie przejęła posiadania tego gospodarstwa, ponieważ gospodarstwo to posiadał P.M.. Zgromadzona dokumentacja w sprawie wykazała, że to P.M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo A. sp. z o.o. oraz OA sp. z o. o., zostały sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Przyznanie zatem wnioskowanej przez skarżącą (będącą następcą prawnym OA sp. z o.o.) płatności byłoby sprzeczne z regulacją § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organom błędy w ustaleniach faktycznych, błędy postępowania dowodowego, błędy w ocenie materiału dowodowego mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz błędną wykładnię i stosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009r., str. 16., dalej: rozporządzenie 73/2009), a także niekonstytucyjność stosowania tego przepisu w rozpoznanych sprawach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o oddalenie skargi. W dniu 14 listopada 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącej stanowiące uzupełnienie skargi oraz odnoszące się do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd I instancji podkreślił, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Wskazał, że fakt, iż system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając decyzje mogą poprzestać na danych jakie znajdują się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdził, że aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy, a każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w aktach. WSA podniósł, że skarżąca w toku postępowania, zarówno przed organami administracji, jak i przed Sądem, zarzucała szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych sprawy. Ponadto organy nie odniosły się do szeregu zarzutów, co dodatkowo, zdaniem Sądu, utrudniło tę weryfikację. Sąd I instancji nie zgodził się również z argumentacją organów, opartą na art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, że w sprawie, w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności stworzenie sztucznych warunków, ciężar dowodu dotyczący wykazania, że nie miało miejsca stworzenie sztucznych warunków spoczywa właśnie na tym podmiocie. Zdaniem Sądu, to organy winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". Organy nie mogą z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącą, a z drugiej strony kwestionować potrzeby przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przedłużeniu postępowania. W ocenie Sądu I instancji, organy winny wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2011 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika. WSA stwierdził, że w tym zakresie organy również nie poczyniły wystarczających ustaleń, a tym samym nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wpieraniu rozwoju. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P.M., zdaniem Sądu, nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. WSA wskazał, że organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu powinny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. WSA wskazał, że w sprawie, w której organy chcąc wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia tej kwestii. Ponadto w ocenie WSA, organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Również organy powinny przy tym przyjąć rozumienie posiadania przez osobę prawną, takie jak to przedstawił Sąd, a ocenę istnienia sztucznych warunków należy przeprowadzić zgodnie, zgodnie z zaleceniem Sadu, w oparciu o wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 przedstawioną w wyroku TSUE w sprawie C-434/12. Również WSA zauważył, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. Naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 78 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organ pominął wniosek o przesłuchanie świadków, podczas gdy okoliczności na które mieli być powołani świadkowie zostały udowodnione innymi środkami dowodowymi. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie ocenił stanu faktycznego na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia, Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku, 5. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW, 6. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca prowadziła odrębne gospodarstwo rolne i należy ją traktować, jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że jednostki produkcyjne są zarządzane przez tę samą osobę bądź grupę osób zatem mamy do czynienia z jednym rolnikiem i gospodarstwem. 6. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez jego błędną interpretację i rezultacie uznania, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. pełnomocnik spółki przedłożył do akt załącznik do protokołu w którym sprecyzował odpowiedź na skargę kasacyjną oraz wniósł o wystąpienie przez Sąd do TSUE z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści: - "czy przepisy art. 2 lit. a, b, c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ.U. L 30 z 31.1.2009, str. 16) należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji gdy osoba fizyczna jako członek organów osób prawnych zarządza gospodarstwami tych osób w imieniu na rzecz i na rachunek każdej z tych osób prawnych ich rzecz spółek to fakt ten wyklucza uznanie odrębnego statusu rolnika dla każdej z tych osób? - czy przepisy art. 2 lit. a, b, c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ.U. L 30 z 31.1.2009, str. 16) należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji gdy osoby fizyczne lub osoby prawne mające status rolnika utworzą osobę prawną celem prowadzenia działalności rolniczej to w sytuacji gdy jedna z tych osób jako członek organu utworzonej osoby prawnej zarządza gospodarstwem utworzonej osoby prawnej, w imieniu, na jej rzecz i na rachunek to fakt ten wyklucza uznanie odrębnego statusu rolnika dla nowoutworzonej osoby prawnej". Następnie spółka w piśmie z dnia 6 października 2016 r. wniosła o otwarcie rozprawy i zawieszenie postępowań i wystąpienie przez Sąd z pytaniem prejudycjalnym - podniesionym w załączniku do protokołu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) i zaskarżonego wyroku w jego całokształcie (poza przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny nie może kontrolować zaskarżonego wyroku pod kątem zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną czy w uzupełnieniu tej odpowiedzi, czego w rozpoznanej sprawie zdawała się oczekiwać D. sp. z o.o. Jeżeli Spółka uważała, że w sprawie istnieją istotne w jej ocenie zagadnienia, które w ramach rozpoznawanej sprawy powinny były zostać ocenione przez Sąd I instancji, a Sąd tego nie uczynił, to miała możliwość wniesienia skargi kasacyjnej i sformułowania zarzutów, czego nie zrobiła. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych - niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że po pierwsze beneficjent - spółka A. sp. z o.o. nie spełniała warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowych określonych w § 2 rozporządzenia RŚ, ponieważ w istocie nie posiadała nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Po drugie sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności, naruszając w ten sposób art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Zdaniem Sądu I instancji, niewyjaśnienie przez organy tych okoliczności faktycznych wiąże się z tym, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji. Należało rozpatrzyć inny jeszcze materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni tej oceny Sądu I instancji co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że Sąd I instancji zakwestionował ilość materiału dowodowego zebranego w sprawie (zdaniem Sądu oparto się jedynie na ZSZiK), nie poddał natomiast w wątpliwość jego wiarygodności. Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy). W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Ponadto, w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu w tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Organy powinny również wyjaśnić, czy spółka rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić. Jeżeli zalecenia Sądu kierowane do organów miałyby oznaczać, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom, to zalecenia niewątpliwie wykraczałyby poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że w toku postępowania zwracano się do beneficjenta z wezwaniem do złożenia wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję płodów rolnych jako odrębny podmiot. W ocenie organów wśród dostarczonych dowodów i dokumentów nie było jednak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem spółki i samodzielność techniczną i ekonomiczną tego gospodarstwa. Sąd I instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte na jedynym źródle – Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu. Dlatego twierdzenia organów wynikające z tego Zintegrowanego Systemu, nie poparte stosownym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy należy według Sądu uznać za dowolne i arbitralne, więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów). Trzeba w związku z tym stwierdzić, że zarzuty Sądu co tego, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był jedynie Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli są oczywiście bezpodstawne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dokumenty, które organy oceniły jako dowody w sprawie. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma natomiast umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej. W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że dopóki Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba przypomnieć, że zarówno skarżąca, jak i Sąd I instancji nie zakwestionowali żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach. W podsumowaniu tej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na okoliczności dotyczące posiadania przez spółkę działek rolnych, w stosunku do których złożono wniosek o płatności. Uważa natomiast, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność, że spółka powiązana z P.M. zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P.M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej i nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności. Nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Faktycznym posiadaczem jest zaś osoba wiążąca te podmioty ze sobą. Poza ujawnieniem tych zależności nie wykazano bowiem dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tym podmiotach (spółkach) w różnych rolach: wspólnika, prezesa zarządu lub prokurenta albo przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (prezesa, prokurenta, pełnomocnika), na rzecz tych podmiotów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy beneficjentem a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym przedstawionym Sądowi. Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12. Sąd I instancji powinien odpowiedzieć na pytania: po pierwsze - czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności rolnośrodowiskowej są to przepisy rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, które ustalają zasadę : mniejsza łączna powierzchnia działek deklarowanych do płatności – wyższa stawka płatności (§ 14 ust. 1). Po drugie wreszcie – czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim Sąd niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów co do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy przypomnieć, że do ich oceny może dojść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez WSA przepisów postępowania, za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego jako przedwczesnych. W pierwszej kolejności potrzebna jest bowiem szczegółowa ocena Sądu I instancji ustaleń faktycznych i dokonanie wnikliwych rozważań prawnych dotyczących przedstawionych wyżej zagadnień prawnych występujących w rozpoznawanej sprawie. Dodać też należy, że autor skargi kasacyjnej całkowicie nietrafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. WSA nie zastosował tego przepisu, choć odwoływał się do niego w uzasadnieniu, wskazując na jego właściwą wykładnię zawartą w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonego w pismach D. z dnia 27 września 2016 r. - stanowiącego załącznik do protokołu rozprawy oraz piśmie z dnia 6 października 2016 r. wniosku o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Z art. 267 TFUE wynika obowiązek NSA przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).