IV SA/Wa 1801/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) – po rozpatrzeniu zażalenia T.B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] września 1971 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] na terenie gromady [...] powiat [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 17 marca 2014 r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosek T.B. z dnia 14 marca 2014 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] września 1971 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi. Powyższy wniosek został przekazany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało wniosek Wojewodzie [...] jako organowi właściwemu w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. oraz na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku T.B., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] września 1971 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, kompetencje należące w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1971 r. do prezydium powiatowej rady narodowej należą obecnie do starosty, zaś od dnia 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach dotyczących scalania i wymiany gruntów jest wojewoda. Organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem Wojewoda [...]. Wojewoda podał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Ponieważ ostateczna decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] września 1971 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi została wydana ponad 42 lat temu, nie ma możliwości zastosowania w odniesieniu do tej decyzji trybu określonego w art. 156 k.p.a. Brak jest zatem podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. T.B. złożyła zażalenie na ww. postanowienie. Poza żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, wniosła również o stwierdzenie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu sprawy wskutek zażalenia T.B., zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Stwierdził, iż do takich przyczyn można zaliczyć brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, co w niniejszej sprawie wynika z treści zmienionego art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700). Minister wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157) obowiązującym od dnia 16 października 2013 r., do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Podkreślił, że od dnia wydania ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] września 1971 r. upłynęły ponad 42 lata. Minister zauważył ponadto, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, iż możliwe jest wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego w świetle art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 156 k.p.a., w tym także ograniczenie się do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] września 1971 r. wydana została z naruszeniem prawa, nie jest możliwe. Brak jest bowiem podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku w trybie administracyjnym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T.B. Przedstawiając swoje stanowisko skarżąca zarzuciła, że art. 157 § 2 k.p.a. nie przewiduje możliwości odmowy wszczęcia postępowania, zatem postanowienie Wojewody [...], jak i zaskarżone postanowienie nie mają podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. również nie ma uzasadnienia, gdyż w swoim wniosku zwróciła uwagę na fakt rażących naruszeń praw obywatelskich. Wyjaśniła, że wskutek kwestionowanej decyzji nastąpiły zmiany w ewidencji gruntów i budynków, które dokonane bezprawnie naruszają art. 64. Konstytucji RP. W ocenie skarżącej, art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów nie odnosi się do wszczęcia postępowania, dlatego nie ma znaczenia upływ czasu od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Ponadto, ustawa nie wyklucza zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] września 1971 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157) obowiązującym od dnia 16 października 2013 r. – do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Celem omawianej regulacji była likwidacja możliwości weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat oraz zachowanie stanu prawnego powstałego w ich wyniku. W uzasadnieniu rządowego stanowiska wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazano, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji lub części decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów uzasadniona fragmentaryczną trafnością wniosków wniesionych przez nielicznych uczestników postępowania, a często już ich następców prawnych, pozostaje w sprzeczności z celami scalenia i utrwala stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów. Wniosek skarżącej z dnia 14 marca 2014 r. o wszczęcie postępowania nieważnościowego został złożony już po wejściu w życie ww. nowelizacji ustawy. Dotyczył zaś ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] września 1971 r., od wydania której upłynęły ponad 42 lata. Bezspornie zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie mogło zostać wszczęte, z uwagi na brak podstawy prawnej do jego prowadzenia przez organy administracji publicznej. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec kwestionowanej przez skarżącą decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi wynika wprost z art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy. Prawidłowo organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie 61a § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do wydania postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Do takich przyczyn należy m.in. brak przepisu prawa materialnego, uprawniającego organ administracji do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12, Lex nr 1497293). Niezasadny jest również zarzut skarżącej dotyczący możliwości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Zastosowanie tej regulacji może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy zostanie wszczęcie i przeprowadzone postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, przy jednoczesnym spełnieniu przesłanki określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.