V SA/Wa 2146/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis oddala skargę H. F. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "D." w R., złożył w dniu 3 stycznia 2012 r. wniosek do PFRON o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Wniosek strony zawierał m. in. dokumentację potwierdzającą dokonanie wydatków tj. fakturę VAT oraz dowód potwierdzający wykonanie przelewu. Wydatek został sfinansowany ze środków ZFRON i dotyczył zakupu samochodu osobowego marki Opel (...). Powyższy wydatek został zakwalifikowany przez stronę jako koszt poniesiony na realizację programu rehabilitacji na podstawie § 2 ust.1 pkt 12 lit. f rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Postanowieniem z (...)maja 2012r. Zastępca Prezesa Zarządu PFRON poinformował wnioskodawcę o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatek poniesiony w dniu 12 grudnia 2011 r. w kwocie 90 000,00 zł tj. 19 887,31 euro. W ocenie organu nie ma podstaw do obciążania rachunku zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych wnioskowaną przez stronę kwotą 90 000,00 zł, gdyż indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych nie mogą służyć zabezpieczeniu bieżących i przyszłych przychodów oraz poprawie sytuacji firmy borykającej się z kryzysem. Ponadto Zastępca Prezesa Zarządu stwierdził, iż wątpliwości budzi fakt eliminowania ograniczeń zawodowych pracownika poprzez zakup samochodu, gdyż z przeciwwskazań wynika, że pracownik nie może długotrwale przebywać w pozycji wymuszonej. Trudno bowiem przyjąć, że nawet korzystanie z nowoczesnego samochodu spowoduje, że pozycja ta nie będzie wymuszona i ustaną problemy, jakie dla pracownika może powodować jazda samochodem. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z (...)lipca 2012r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że trudno jest znaleźć związek pomiędzy zakupem samochodu na potrzeby pracownika, który posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a zmniejszaniem ograniczeń zawodowych wynikających ze stanu zdrowia jego użytkownika. Zdaniem Ministra – pracodawca – powinien dokonać wydatku związanego z zakupem samochodu ze środków własnych, gdyż jego zakup jest niezbędny dla pracownika celem umożliwienia mu wykonywania obowiązków służbowych tj. wyjazdów w teren i kontaktów z klientami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej skarżący H. F. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wobec zaskarżonego postanowienia skarżący podniósł zarzuty: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 8 i art. 33 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na treść orzeczenia m.in. poprzez rozstrzygnięcie nie mające uzasadnienia w źródłach prawa; pominięcie części materiału dowodowego bez podania przyczyn oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie skarżący podtrzymując zasadniczo argumentację zawartą uprzednio w uzasadnieniu zażalenia wskazał, że to pracodawca decyduje o sposobie wykorzystania środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych i tym samym dla PFRON i Ministra Pracy i Polityki Społecznej bez znaczenia jest czy pracodawca ze środków pozostających w jego dyspozycji zakupi dwa auta, którymi w efekcie nie będą w stanie jeździć niepełnosprawni pracownicy czy też jeden samochód o standardzie wyższym, którym będzie w stanie jeździć pracownik niepełnosprawny. Strona podniosła również, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie odniósł się w ogóle w zaskarżonym postanowieniu do jej zarzutów dotyczących pominięcia przez organ pierwszej instancji złożonych na etapie postępowania administracyjnego kopii indywidualnego programu rehabilitacji oraz wyjaśnień. Ponadto skarżący zarzuca, że Minister nie wyjaśnił jaki przepis prawa nadaje PFRON uprawnienia do uznania jaki wydatek służy zmniejszeniu ograniczeń zawodowych, a jaki nie i jaki przepis zabrania czynienia inwestycji, jeśli służą one zmniejszeniu ograniczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego oraz z jakich przepisów wynika z jakiej półki można zakupić samochód i według jakich kryteriów są te "półki" są kwalifikowane. Strona zarzuciła, że żaden z przepisów nie daje uprawnienia organowi udzielającemu pomocy, na etapie wydawania zaświadczenia o pomocy de minimis, do interpretowania czy wydatek jest uzasadniony czy też nie. Następnie powołując art. 33 ust 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej skarżący podkreślił, że o tym czy można przeznaczyć środki funduszu na rehabilitację zawodową decyduje program opracowany przez komisję rehabilitacyjną powołaną przez pracodawcę. Podkreślił, że wydatkował środki zgodnie z zaleceniami IPR , co jest warunkiem uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko uprzednio zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2012r. sygn. akt V SA/Wa 2083/12 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Zastępcy Prezesa Zarządu PFRON z 15 maja 2012r. Zdaniem Sądu wydanie postanowienia przez Zastępcę Prezesa Funduszu i działanie tego podmiotu bez jego upoważnienia musi być uznane jako działanie przez podmiot niewłaściwy, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (naruszenie właściwości wydania postanowienia). Od powyższego wyroku Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym wyrokiem z 29 maja 2014r. sygn. akt II GSK 445/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd II instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy Zastępca Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest właściwy do wydania w imieniu Funduszu postanowienia w zakresie odmowy wydania zaświadczeń o pomocy de minimis, a zatem chodzi o art. 53 ust. 3 pkt. 1 ustawy o rehabilitacji. Przedstawiona przez Sąd I instancji interpretacja tego przepisu jest wadliwa, co podkreślił NSA, gdyż podmiotem właściwym do wydania zaświadczenia w sprawie pomocy de minimis jest nie tylko organ administracji publicznej w sensie ustrojowym, ale również "inny podmiot udzielający pomocy". Zatem przepisy normujące wydawanie zaświadczeń o pomocy de minimis w imieniu PFRON nie zostało ustawowo zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Prezesa Zarządu tego Funduszu, to z kolei pozwala przyjąć, że mogą być one załatwiane zarówno przez Prezesa Zarządu PFRON, jak i przez jego zastępców. Wobec tak przyjętego założenia, NSA podkreśliło, że postanowienie Funduszu z 15 maja 2012 podpisane przez Zastępcę Prezesa Zarządu PFRON odmawiające wydania zaświadczeń o pomocy de minimis nie jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. NSA zalecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji, uwzględniając powyższe uwagi, WSA dokonał ponownej oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa, uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 202r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: ,,p.p.s.a.’’, sad, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa oraz wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2014r. sygn. akt: II GSK 445/13, wydanym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Badając zaskarżone rozstrzygniecie we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w nin. sprawie jest, że strona skarżąca posiada status zakładu pracy chronionej i że w dniu 12 grudnia 2011 r. zakupiła samochód osobowy marki Opel (...) w ramach indywidualnego programu rehabilitacyjnego dla osoby niepełnosprawnej G. D., a także, że w dniu 3 stycznia 2012r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Sporną między stronami pozostawała kwestia, czy poniesiony przez skarżącego wydatek był zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Zgodnie z art. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2011 nr 127 poz. 721 ze zm.) – rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej, przy czym rehabilitacja lecznicza osób niepełnosprawnych odbywa się na podstawie odrębnych przepisów. Jak stanowi przepis art. 33 ust. 1 tejże ustawy o rehabilitacji, prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych (ZFRON). W myśl art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, środki ZFRON są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Doprecyzowaniem tego przepisu jest § 2 pkt 12 rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 245, poz. 1810), zgodnie z którym, indywidualne programy rehabilitacji mają na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem, w ramach których są finansowane w szczególności koszty m.in. dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r.), natomiast w celu uzyskania zaświadczenia przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatków ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania (§ 9 ust. 2 rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r.). Przedmiotowy w sprawie wydatek został zrealizowany w ramach Indywidualnego Programu Rehabilitacji (IPR) opracowanego dla niepełnosprawnego pracownika D.. Z programu tego wynika, że pracownik posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony z powodu urazu narządu ruchu. Zalecane warunki pracy to: "Zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie." W ramach indywidualnych programów rehabilitacji mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem (§ 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r.). Zasadność poniesienia wydatku musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. Tymczasem z przedstawionego przez skarżącą stronę IPR nie wynika, aby określony tam wydatek miał na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności objętego nim pracownika. Słusznie w ocenie Sądu organ wywiódł, że zakup samochodu nie stanowi działania związanego z przystosowaniem stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej i nie przyczyni się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika, a zakup jedynie takich urządzeń uzasadniałby poniesienie wydatków w oparciu o wskazany przez stronę we wniosku o wydanie zaświadczenia § 2 pkt 12 lit. e rozporządzenia MPPS. Dodać można, że zasadnicze znaczenie dla zaistniałego w sprawie sporu ma odróżnienie zakupu, które jest wykonywany w ramach indywidualnie opracowanego dla danego pracownika IPR, od zakupu, które wprawdzie może stanowić przystosowanie (udogodnienie) warunków pracy dla osoby niepełnosprawnej ale nie są związane z usuwaniem indywidualnych ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego IPR. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, by zakup samochodu był wykonany w ramach IPR opracowanego dla G. D.. Dodatkowo zgodzić należy się z Ministrem, iż w wyniku realizacji wskazanego zakupu nie zmienił się zakres obowiązków G. D. jako przedstawiciela handlowego D., bowiem jak wynika z IPR, jedyne przeciwskazania w wykonywaniu pracy to ciężka praca fizyczna, dźwiganie ciężarów (pow. 3 kg), długotrwałe stanie i chodzenie oraz przebywanie w pozycji stojącej i wymuszonej. Ale jednocześnie trzeba zaznaczyć, że praca na stanowisku przedstawiciela handlowego, którego środowiskiem pracy jest zarówno samochód i siedziba firmy (zgodnie z końcową oceną Komisji Rehabilitacyjnej realizacji programu k. 21 akt adm.) wiąże się ze zobowiązaniem pracownika do posiadania uprawnień do prowadzenia pojazdów a to oznacza, że stanowisko pracy przewiduje wyposażenie w samochód służbowy. Z przedstawionych dokumentów wynika ponadto, że pracownik nie zmieniał stanowiska pracy w momencie opracowania ipr-u. W końcowej ocenie ipr wskazano wprost, że osoba ta utrzymuje stały kontakt z klientami i instytucjami zewnętrznymi, co oznacza przecież, że posiadanie samochodu jest niezbędne bez względu na to czy zatrudniona jest na nim osoba pełnosprawna czy niepełnosprawna. Jako propozycję zastosowania form i zakresu wsparcia wskazano zakup odpowiedniego samochodu, jednak do chwili zakupu pracownik dysponował samochodem Skoda (...) (zgodnie z wyjaśnieniami pracodawcy z 23 marca 2013r.), więc sądzić trzeba, że wcześniej stanowisko pracy było dostosowane do potrzeb pracownika. A zatem podniesiony w skardze zarzut naruszania at. 8 ustawy o rehabilitacji, okazał się niezasadny, gdyż w ocenie działań ipr wskazano, że pracownik nie wymaga zmiany stanowiska pracy. Zatem pracownik wykonujący zadania przedstawiciela handlowego nie stracił zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku w skutek braku nowego środka transportu. Wskazać należy, że zakup nowego samochodu Opel (...) wyposażonego w ergonomiczne siedzenia z funkcją ich regulacji, wyposażonego w nowoczesną klimatyzację i filtry powietrza, niewątpliwie poprawi komfort, dynamikę jazdy ale też bezpieczeństwo wykonywanej pracy na określonym stanowisku co dotyczy wszystkich osób pracujących w tym zawodzie (pełno – i niepełnosprawnych osób). Powyższe wskazuje na brak związku pomiędzy zakupem samochodu a zmniejszeniem (eliminowaniem) ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika objętego ipr-em niedopuszczalna jest dokonana przez stronę nadinterpretacja celu zdefiniowanego w przepisach i finansowanie zakupu samochodu służącego do zapewnienia prawidłowej pracy w firmie (zgodnie z ipr – konieczny dojazd ok. 20 km do pracy własnym samochodem, utrudnione korzystanie z publicznych środków komunikacji) pod pretekstem wydatków ponoszonych na ipr. W takiej sytuacji sfinansowaniu ze środków zfron mógł podlegać np. koszt oprzyrządowania dostosowującego samochód do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Z ipr wynika co prawda zalecenie, iż proponuje się, likwidację barier funkcjonalnych poprzez ułatwienie dojazdów do pracy i jednocześnie zaznacza, że brak jest odpowiedniego samochodu do wyjazdów służbowych. Jednak w rozpatrywanym przypadku zakup samochodu osobowego nie wpływa na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, lecz stanowi niezbędne "wyposażenie" przedstawiciela handlowego wykonującego pracę w ścisłe określonym rejonie i umożliwia świadczenie pracy niezależnie od tego czy pracę tę wykonuje osoba niepełnosprawna czy w pełni sprawna. Zarzuty strony, że pracownik stracił podwyższony standard wyposażania stanowiska pracy i na danym terenie ze swoimi kwalifikacjami i niepełnosprawnością zostanie bezrobotnym, jest całkowicie chybiony. Skoro pracownik miał być zatrudniony na stanowisku przedstawiciela handlowego to obowiązkiem pracodawcy jest wyposażenie stanowiska w samochód służący do wykonywania powierzonych obowiązków. A ewentualna utrata pracy nie może się wiązać z brakiem nowego samochodu. Potwierdza to określony w ipr cel programu - ułatwienie wykonywania pracy oraz proponowana metoda realizacji programu w zakresie działań zawodowych tj. poprawa warunków pracy. Wydatek finansowany z ZFRON, co Sąd podkreśla musi być ściśle związany ze zmniejszaniem lub eliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności danej osoby. Jeszcze raz w tym miejscu przypomnieć należy, iż zasadność poniesienia wydatku musi wynikać wprost z IPR i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika dla którego program został opracowany. Zaświadczenie o pomocy de minimis ma potwierdzić dokonanie wydatku, ale wydatku zgodnego z katalogiem określonym rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, więc nie można było potwierdzić wydatku dokonanego z naruszeniem przepisów prawa i Prezes Zarządu PFRON, jako organ udzielający pomocy miał prawo odmówić wydania takiego zaświadczenia na podstawie art. 219 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co też w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Stwierdzić zatem należy, iż organ prawidłowo – pomimo odmiennego zdania strony skarżącej - przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił stan faktyczny i dokonał jego oceny z perspektywy mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, przy czym ocena ta nie nosi znamion dowolności. Zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe i nienaruszające prawa. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte postanowienie. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa materialnego mających wpływa na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrola postanowień. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był orzec jak w sentencji.