II GSK 445/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2083/12 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w R. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, w punkcie 1) stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Zastępcy Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w punkcie 2) orzekł o kosztach postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. [...] prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] w R. wnioskiem z dnia 3 stycznia 2012 r. zwrócił się do PFRON o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Wniosek strony zawierał m. in. dokumentację potwierdzającą dokonanie wydatków tj. fakturę VAT oraz dowód potwierdzający wykonanie przelewu. Zastępca Prezesa Zarządu PFRON postanowieniem wydanym [...] maja 2012 r. znak: [...] odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatek poniesiony w dniu 12 grudnia 2011 r. w kwocie 90 000,00 zł tj. 19 887,31 euro. W ocenie organu "indywidualne programy rehabilitacji nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń i narzędzi w miejsce zużytych czy też nabyciem środków transportu". Na powyższe postanowienie [...] złożył do Ministra Pracy i Polityki Społecznej zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Minister Pracy i Polityki Społecznej po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego postanowieniem z 11 lipca 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy zauważył, że na podstawie § 2 pkt 12 lit. f rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, środki zakładowego funduszu rehabilitacji przeznacza się na indywidualne programy rehabilitacji mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane koszty inne ponoszone w ramach realizacji programów rehabilitacji. Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że w jego uznaniu indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych, których cel został jasno zdefiniowany w przepisach nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń i narzędzi w miejsce zużytych czy też nabyciem środków transportu. Indywidualny program rehabilitacji może służyć wyposażeniu miejsca pracy, ale jedynie w takim stopniu, w jakim stanowi on zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń zawodowych pracownika. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu wątpliwości budzi fakt eliminowania ograniczeń zawodowych poprzez zakup samochodu, ponieważ trudno znaleźć związek pomiędzy jego zakupem, a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnoprawności pracownika. Zdaniem Ministra pracodawca powinien dokonać wydatku związanego z zakupem samochodu ze środków własnych, gdyż jego zakup jest niezbędny dla pracownika celem umożliwienia mu wykonywania obowiązków służbowych tj. dojazdów do klientów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko uprzednio zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. w punkcie 1) stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Zastępcy Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w punkcie 2) orzekł o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy poniesiony przez skarżącego wydatek był zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a w tym zakresie rozstrzygnięcie poprzez odmowę wydania przewidzianego prawem zaświadczenia wydane zostało przez podmiot właściwy do tego działania. WSA w Warszawie po obszernym przedstawieniu przepisów dotyczących udzielania pomocy de minimis podkreślił, iż w niniejższej sprawie o zakwestionowaniu zasadności dokonanego wydatku, co w rezultacie doprowadziło do podjęcia negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia poprzez, odmowę wydania stosownego zaświadczenia orzekał w imieniu własnym Zastępca Prezesa PFRON. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle art. 53 ust. 3 pkt 1 oraz art. 50 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w związku z art. 2 pkt 12 i art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, brak jest podstaw do przyjęcia kompetencji Zastępcy Prezesa Zarządu PFRON do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, a tym samym podpisania we własnym imieniu – jedynie na podstawie powołania – postanowienia wydanego w I instancji. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, doszło do naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 oraz art. 50 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 2 pkt 12 i art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, polegający na przyjęciu kompetencji Zastępcy Prezesa Zarządu PFRON do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. WSA w Warszawie zaznaczył, iż w zakresie wydania zaświadczeń o pomocy de minimis mają zastosowanie przepisy zawarte w dziale VII k.p.a. a wynika to z art. 44 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, który nakazuje stosować przy rozstrzyganiu spraw przez Fundusz przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym przepisami odrębnymi. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w sprawie wydawania zaświadczeń przez Fundusz nie ma przepisów odrębnych, które zmieniałyby zasady wynikające z art. 217 i nast. k.p.a. a konsekwencją takiego stwierdzenia musi być przyjęcie reguły zgodnej z art. 217 § 1 k.p.a., że zaświadczenia wydaje organ administracji. Skutkiem przyjęcia tej reguły jest stanowisko, zgodnie z którym organem administracji nie jest Zarząd PFRON, który jest organem Funduszu stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, ale jest nim Prezes Zarządu PFRON, bo ten podmiot na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o rehabilitacji reprezentuje Fundusz na zewnątrz. Sąd podkreślił, iż powyższe stanowisko zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1168/11 (pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Pracy i Polityki Społecznej, zaskarżając wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, prze co dotknięte są wadą nieważności, 2) na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 53 ust 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.) poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że przepis ten odnosi się jedynie do oświadczeń w stosunkach cywilnoprawnych, podczas gdy upoważnia Zastępcę Prezesa Funduszu do samodzielnego składnia wszelkich oświadczeń woli i wiedzy w zakresie praw i obowiązków majątkowych Funduszu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator szczegółowo odniósł się do powyższych zarzutów. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która - co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie zachodzi. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy Zastępca Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest właściwy do wydania w imieniu Funduszu postanowienia w zakresie odmowy wydania zaświadczeń o pomocy de minimis, a zatem chodzi o art. 53 ust. 3 pkt. 1 ustawy o rehabilitacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wydanie postanowienia przez Zastępcę Prezesa Funduszu i działanie tego podmiotu bez upoważnienia Prezesa Funduszu musi być uznawane jako działanie przez podmiot niewłaściwy. Sąd wyrażając powyższy pogląd powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1480/11. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela tego poglądu. Na wstępie należy wskazać, że na gruncie prawa publicznego nie funkcjonuje jednolity model organu administracji. W obrocie prawnym występują przede wszystkim takie organy, którym ustawodawca powierzył wprost rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze decyzji lub postanowień administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 i 3a ustawy o rehabilitacji, Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, uprawnionym do rozpatrywania i rozstrzygania spraw na podstawie także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. To właśnie ze środków tego Funduszu pokrywane są zobowiązania, o których mowa w niniejszej sprawie. Wspomnianym "innym podmiotem udzielającym pomocy" w rozpatrywanej sprawie jest więc Fundusz, a nie Prezes PFRON. Oznacza to z kolei, że podmiotem wydającym zaświadczenie o pomocy de minimis lub odmawiającym wydania takiego zaświadczenia jest Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W art. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego wskazano także na inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Mogą to być państwowe jednostki organizacyjne, w tym państwowe osoby prawne, które nie należą do sfery administracji w sensie ustrojowym, a którym przepisy prawa przyznają kompetencje do działania w formie władczej. Taka też sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, tzn. sprawa dotycząca pomocy de minimis załatwiana jest przez inny podmiot niż organ administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym. Z regulacji prawnych wynika, że podmiotem właściwym do wydania zaświadczenia w sprawie pomocy de minimis jest nie tylko organ administracji publicznej w sensie ustrojowym, ale również "inny podmiot udzielający pomocy". Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, organami Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych są Rada Nadzorcza i Zarząd. Zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy w skład Zarządu Funduszu wchodzą Prezes Zarządu Funduszu i dwaj jego zastępcy. W art. 51 ust. 3 ustawy zawarto otwarty katalog zadań powierzonych Zarządowi Funduszu. Wymieniono wśród nich m. in. dokonywanie wyboru przedsięwzięć do finansowania ze środków Funduszu oraz gospodarowanie środkami Funduszu. Do wykonywania tych oraz innych, niezastrzeżonych do wyłącznej kompetencji Prezesa PFRON funkcji upoważnieni są także pozostali członkowie Zarządu Funduszu. Przemawia za tym sposób powoływania ich na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu. Prezesa Zarządu PFRON powołuje Prezes Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zastępców Prezesa, na wniosek Prezesa zaopiniowany przez Radę Nadzorczą, powołuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Zastępcy, podobnie jak Prezes Zarządu są pracownikami Funduszu wyłanianymi w drodze konkursu, powoływanymi i odwoływanymi z udziałem ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego jako organu założycielskiego Funduszu. Trzeba zauważyć, że Prezes z mocy przepisów ustawy o rehabilitacji wykonuje swoje kompetencje w ściśle określonym zakresie (przykładowo art. 26a ust. 8, art. 26c ust. 4, art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Są to kompetencje wyłączne dla Prezesa PEFRON. W przeciwieństwie do wskazanych przepisów, przepisy normujące wydawanie zaświadczeń o pomocy de minimis w imieniu PFRON nie zostało ustawowo zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Prezesa Zarządu tego Funduszu, to z kolei pozwala przyjąć, że mogą być one załatwiane zarówno przez Prezesa Zarządu PFRON, jak i przez jego zastępców. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1168/11 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym zaświadczenie o pomocy de minimis w tego typu sprawach wydaje organ administracji, którym jest Prezes Zarządu PFRON, a wydanie tego rodzaju zaświadczenia przez jego zastępcę skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości. Postanowienie Funduszu z dnia 15 maja 2012 podpisane przez Zastępcę Prezesa Zarządu PFRON odmawiające wydania zaświadczeń o pomocy de minimis nie jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Tożsamy pogląd, dotyczący omawianych kwestii wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1146/11 oraz w wyroku NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt. II GSK 2262/11. Mając na uwadze powyższe za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji ponownie dokona oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa, uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.