II GSK 2262/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. Spółki z o.o. w G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 695/11 w sprawie ze skargi P. P. Spółki z o.o. w G. W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 695/11, oddalił skargę P. P. Sp. z o.o. w G. W. na decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Pismem z 6 marca 2009 r. P. P. Sp. z o.o. w G. W. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Wnioskowana kwota pomocy wyniosła 52.000 zł. Do pisma skarżąca załączyła dokumentację potwierdzającą dokonanie wydatku. Przedstawiła również Indywidualne Programy Rehabilitacji (IPR) utworzone dla trzech pracowników niepełnosprawnych. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2009 r. Zastępca Prezesa PFRON odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, które to postanowienie w następstwie wniesionego przez skarżącą zażalenia Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia 4 września 2009 r. utrzymał w mocy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1720/09 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd stwierdził, że przedmiot robót wymienionych w fakturze dokumentującej poniesiony wydatek, nie jest tożsamy z zakresem robót określonych w umowie podpisanej z wykonawcą oraz z zakresem prac wynikających z pisma Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, po uzupełnieniu przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia o kolejne dokumenty, odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zakres remontu realizowanego na podstawie umowy na wykonanie robót budowlanych dotyczył wykończenia części parterowej budynku przy ul. Husarskiej 20, a także prac dodatkowych. Organ stwierdził, że wydatki poniesione na remont będą służyć wszystkim pracownikom spółki bez względu na fakt, czy posiadają oni stopień niepełnosprawności, czy są osobami pełnosprawnymi. Dokonanej oceny nie zmieniły załączone do IPR-ów opinie doradcy zawodowego dotyczące trzech pracowników spółki, wskazujące, że z uwagi na posiadane schorzenia pracownicy ci wymagają osobnych pomieszczeń w celu zmniejszenia stresu podczas pracy w pomieszczeniach wieloosobowych. Organ stwierdził, że przeznaczenie środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na wydatek dokonany przez skarżącą uniemożliwia wydanie zaświadczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącą, postanowieniem z 10 lutego 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jak stwierdził, przedstawione przez skarżącą IPR-y pracowników niepełnosprawnych nie wskazują na konieczność remontu pomieszczenia do pracy. Proponowane w tych programach działania nie wskazują potrzeby poprawy albo zmiany organizacji pracy, w szczególności na likwidację istniejących barier funkcjonalnych. W następstwie skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił. Sąd podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym prace wykonane z wykorzystaniem kapitału pochodzącego z zfron stanowiły w istocie prace budowlano – remontowe i modernizacyjne obiektu, w którym zatrudnieni są pracownicy Spółki i nie można uznać, że ich celem było zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracowników objętych IPR. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu wydania postanowienia organu I instancji przez podmiot nie uprawniony - Zastępcę Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Jak wskazał, stosownie do art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, przez pomoc de minimis należy rozumieć inną niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, pomoc spełniającą przesłanki określone we właściwych przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy de minimis innej niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Przez podmiot udzielający pomocy publicznej należy rozumieć organ administracji publicznej lub inny podmiot, który jest uprawniony do udzielania pomocy publicznej, a podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenia stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Stosownie do art. 50 ustawy o rehabilitacji organami Funduszu są Rada i Zarząd. Na mocy art. 51 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 214, poz. 1407 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji") w skład Zarządu Funduszu wchodzą Prezes Zarządu Funduszu i dwaj jego zastępcy. Do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych Funduszu są upoważnieni Prezes Zarządu lub każdy z jego zastępców samodzielnie. Zatem Zastępca Prezesa Zarządu może samodzielnie reprezentować Fundusz i w jego imieniu wydawać oświadczenia. Nie działa on w imieniu Prezesa i z jego upoważnienia, a wystarczającą podstawą prawną do podpisania przez Zastępcę Prezesa Zarządu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis stanowi art. 53 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Sąd wskazał, że żaden z przepisów ustawy o rehabilitacji nie przyznaje wyłącznej kompetencji Prezesowi Zarządu PFRON do wydawania zaświadczeń de minimis. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Skarga kasacyjna na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz dokonanie niewłaściwej kontroli sądowej wykładni prawa, poprzez błędną interpretację art. 53 ust. 3 ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie, że przepis ten jest wystarczającą podstawą do wdawania przez Zastępcę Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanowienia w sprawie odmowy wdania zaświadczenia o pomocy de minimis. Upatruje w ten sposób naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W świetle skargi kasacyjnej jej zarzuty sprawdzają się do rozstrzygnięcia kwestii, czy Zastępca Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest właściwy do wydania w imieniu Funduszu postanowienia w zakresie odmowy wydania zaświadczeń o pomocy de minimis, a zatem chodzi o art. 53 ust. 3 pkt. 1 ustawy o rehabilitacji. Na wstępie należy wskazać, że na gruncie prawa publicznego nie funkcjonuje jednolity model organu administracji. W obrocie prawnym występują przede wszystkim takie organy, którym ustawodawca powierzył wprost rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze decyzji lub postanowień administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). W art. 1 pkt 2 tego kodeksu wskazano natomiast także na inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Mogą to być państwowe jednostki organizacyjne, w tym państwowe osoby prawne, które nie należą do sfery administracji w sensie ustrojowym, a którym przepisy prawa przyznają kompetencje do działania w formie władczej. Taka też sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, tzn. sprawa dotycząca pomocy de minimis załatwiana jest przez inny podmiot niż organ administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym. Pomoc publiczna, do której odnoszą się regulacje zawarte w art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864 ze zm.), a także w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, jest - co do zasady - udzielana przez różnego rodzaju podmioty na podstawie odrębnych unormowań prawnych. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, przez podmiot udzielający pomocy publicznej należy rozumieć nie tylko organ administracji publicznej, ale także inny podmiot, który jest uprawniony do udzielania pomocy publicznej, w tym przedsiębiorcę publicznego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (Dz. U. Nr 191, poz. 1411 i Nr 245, poz. 1775). Należy dodać, że z art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej wynika, że to właśnie podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Także z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. wynika, że warunkiem uzyskania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. Z powoływanych regulacji prawnych wynika zatem, że podmiotem właściwym do wydania zaświadczenia w sprawie pomocy de minimis jest nie tylko organ administracji publicznej w sensie ustrojowym, ale również "inny podmiot udzielający pomocy". Zgodnie z art. 45 ust. 1 i 3a ustawy o rehabilitacji, Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, uprawnionym do rozpatrywania i rozstrzygania spraw na podstawie także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. To właśnie ze środków tego Funduszu pokrywane są zobowiązania, o których mowa w niniejszej sprawie. Wspomnianym "innym podmiotem udzielającym pomocy" w rozpatrywanej sprawie jest więc Fundusz, a nie Prezes FRON. Oznacza to z kolei, że podmiotem wydającym zaświadczenie o pomocy de minimis lub odmawiającym wydania takiego zaświadczenia jest Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Związanym z tym zagadnieniem jest upoważnienie do wykonywania powierzonych Funduszowi kompetencji w zakresie pomocy de minimis. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, ustrojowymi organami Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych są Rada Nadzorcza i Zarząd. Zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy w skład Zarządu Funduszu wchodzą Prezes Zarządu Funduszu i dwaj jego zastępcy. W art. 51 ust. 3 ustawy zawarto otwarty katalog zadań powierzonych Zarządowi Funduszu. Wymieniono wśród nich m. in. dokonywanie wyboru przedsięwzięć do finansowania ze środków Funduszu oraz gospodarowanie środkami Funduszu. Do wykonywania tych oraz innych, niezastrzeżonych do wyłącznej kompetencji Prezesa PFRON funkcji upoważnieni są także pozostali członkowie Zarządu Funduszu. Przemawia za tym sposób powoływania ich na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu. Prezesa Zarządu PFRON powołuje Prezes Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zastępców Prezesa, na wniosek Prezesa zaopiniowany przez Radę Nadzorczą, powołuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Zastępcy, podobnie jak Prezes Zarządu są pracownikami Funduszu wyłanianymi w drodze konkursu, powoływanymi i odwoływanymi z udziałem ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego jako organu założycielskiego Funduszu. Trzeba zauważyć, że Prezes z mocy przepisów szczegółowych ustawy o rehabilitacji wykonuje swoje kompetencje w ściśle określonym zakresie (przykładowo art. 26a ust. 8, art. 26c ust. 4, art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Oznacza to, że załatwianie spraw dotyczących zaświadczeń o pomocy de minimis w imieniu PFRON nie zostało ustawowo zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Prezesa Zarządu tego Funduszu, to z kolei pozwala przyjąć (stosownie do wcześniejszych uwag), że mogą być one załatwiane zarówno przez Prezesa Zarządu PFRON, jak i przez jego zastępców. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1168/11 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym zaświadczenie o pomocy de minimis w tego typu sprawach wydaje organ administracji, którym jest Prezes Zarządu PFRON, a wydanie tego rodzaju zaświadczenia przez jego zastępcę skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości. W tej sytuacji postanowienie Funduszu z dnia 15 grudnia 2010 r. podpisane przez Zastępcę Prezesa Zarządu PFRON odmawiające P. P. Sp. z o.o. w G. W. wydania zaświadczeń o pomocy de minimis nie jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., - nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. W świetle powyższego, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 6, 7 i 8 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.