II OSK 401/16

Dnia 9 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 900/15 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 900/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi K. K. rozbiórkę wybudowanego na działce nr 1581/4 w Gorlicach, bez wymaganego pozwolenia na budowę, placu targowego - giełdy rolnej o wymiarach 54,5 m x 10 m poprzez demontaż elementów tzw. ekokraty i usunięcie podbudowy składającej się z warstwy żwiru, tłucznia i zasypki z drobnego kruszywa oraz krawężników z wyłączeniem krawężnika drogi wewnętrznej. Przyczyną nakazania rozbiórki placu targowego była jego niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dla tego terenu przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K.. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 K.p.a. oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że budowa placu targowego - giełdy rolnej o wymiarach 54,5m x 10 m, w skład której wchodzi podłoże z tzw. ekokraty oraz podbudowa składająca się z warstwy żwiru, tłucznia i zasypki z drobnego kruszywa oraz krawężników z wyłączeniem krawężnika drogi wewnętrznej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Działka o nr ewid. [...], położona w miejscowości Gorlice, leży w obszarze określonym w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego symbolem lll.MN. Prowadzenie usług komercyjnych na terenie przedmiotowej działki możliwe jest tylko w budynkach, a nie na otwartym placu. Ponadto organ uznał, że inwestor zrealizował zamierzenie inwestycyjne z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego bowiem przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia (14 stycznia 2014 r.) - w dniu 7 lutego 2014 r. plac targowy był zrealizowany. Tym samym zgłoszenie należy uznać za nieskuteczne, a wykonane roboty budowlane za samowolę budowlaną. W skardze na powyższą decyzję K. K., zarzucił naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 48 ust. 1, art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie normy art. 48 w sytuacji gdy stosowane być winny przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, - art. 6 K.p.a., polegające na naruszeniu zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, poprzez błędne zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego zamiast trybu wynikającego z art. 50 i 51 tej ustawy, - art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, polegające przyjęciu, że przedstawiciele inwestora oświadczyli, iż roboty związane z wykonaniem placu rozpoczęli na przełomie stycznia i lutego 2014, bez wykazania kto konkretnie powołane oświadczenia składał i czy faktycznie pozostawał umocowany do działania w imieniu inwestora w przedmiocie realizacji budowy placu targowego, a nadto braku dokonania ustaleń bezpośrednio ze strony skarżącego, który w powołanym postępowaniu przesłuchany nie został. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organu, że właściwy w niniejszej sprawie był tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego, a nie tryb wskazany w art. 50 - 51 tej ustawy. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego było nie samo utwardzenie powierzchni działki nr [...] w Gorlicach, lecz budowa placu targowego - giełdy rolnej na tej działce. Inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni w określony zgłoszeniem sposób, jednakże rozpoczął roboty budowlane przed terminem określonym przez siebie w zgłoszeniu i przed terminem wynikającym z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości, bowiem wynika wprost z pisma Starosty Gorlickiego z dnia 7 lutego 2014 r., w którym wskazano na wątpliwości związane z treścią dokonanego przez inwestora zgłoszenia i konieczność ich wyjaśnienia podczas wizji lokalnej w terenie. Wizji dokonywano właśnie 7 lutego 2014 r. i wówczas stwierdzono, że roboty budowlane, o których mowa w zgłoszeniu są już zrealizowane "w miejscu i formie określonej w zgłoszeniu". Podczas czynności kontrolnych w dniu 23 kwietnia 2014 r. potwierdzono zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych, a także stwierdzono, że we wtorki na tym terenie odbywa się handel produktami rolnymi i drobnym inwentarzem. Sąd stwierdził, że zarzuty dotyczące pominięcia dowodu z przesłuchania skarżącego, jako strony - inwestora przedmiotowych robót budowlanych nie mogą odnieść skutku. W czynnościach kontrolnych uczestniczyli pełnomocnicy inwestora, którzy działali w imieniu i na rzecz skarżącego. Brak więc podstaw do kwestionowania ich twierdzeń. W szczególności nie ma podstaw do kwestionowania wskazanego przez pełnomocników inwestora terminu rozpoczęcia robót budowlanych określonych przez nich jako przełom stycznia i lutego 2014 r., skoro w dniu 7 lutego 2014 r. roboty te były już zakończone. Sąd za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Według Sądu, ze względu na rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, dokonane przez inwestora zgłoszenie straciło jakiekolwiek znaczenie dla oceny wykonanych robót budowlanych. Należało dokonać oceny, czy mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego. Jeżeli nie - właściwy byłby tryb wskazany w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli tak - to czy wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, co warunkuje zastosowanie trybu z art. 48 albo z art. 49b. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego obydwu instancji - przyjmując, że przedmiotem postępowania jest nie tylko samo utwardzenie powierzchni działki, lecz budowa placu targowego - słusznie uznały, że na tego rodzaju inwestycję wymagane było pozwolenie na budowę. Z tego też względu prawidłowo zastosowano tryb wskazany w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że niezgodność wykonanej przez skarżącego inwestycji z przepisami planu miejscowego jest oczywista. Plan zabrania na tym terenie prowadzenia usług komercyjnych "pod gołym niebem". Prawidłowe więc było orzeczenie o nakazie rozbiórki wybudowanego placu targowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku K. K.. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały normę wynikającą z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie ww. przepis nie powinien mieć zastosowania, albowiem zakres wykonanych przez Skarżącego prac na dz. ew. nr 1581/4 w Gorlicach nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 5) w zw. art. 30 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania powołany art. 29 ust. 2 pkt 5) oraz art. 30 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego podczas gdy wykonane przez Skarżącego prace polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej odpowiadały hipotezie ww. przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5) Prawa budowlanego, a w związku z tym nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie ww. przepisy ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania, podczas, gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy wskazuje, iż przepisy te winny znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. II. Na podstawie art. 174 pkt 2) P.p.s.a. 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1,107 § 3 K.p.a. polegające na błędnej ocenie przez Sąd pierwszej instancji, iż organy nadzoru budowlanego szczebla powiatowego oraz wojewódzkiego prawidłowo zastosowały ww. przepisy kpa, podczas gdy, prawidłowa i właściwa ocena przedmiotowego postępowania winna skłonić do oceny, iż organy te nie zadośćuczyniły obowiązkom wynikającym z ww. przepisów K.p.a., w szczególności do stwierdzenia, iż organy nadzoru budowlanego nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga winna zostać uwzględniona przez Sąd. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Odniesienie się do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej rozpocząć należy od spostrzeżenia, że art. 151 P.p.s.a. nie ma samoistnego charakteru. Trafność zarzutu naruszenia tego przepisu poprzez bezpodstawne, zdaniem skarżącego, oddalenie skargi, jest uzależniona od zasadności innych zrzutów procesowych i materialnych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie polegało na błędnym uznaniu, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały te przepisy. W opisie naruszenia wnoszący kasację nie wskazał, jakich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organy nie podjęły. Nie podał również, na czym, jego zdaniem, miałoby polegać zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej powtórzył ogólne tezy o obowiązkach organu wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz wskazał jedyny konkretny dowód, który wbrew wyraźnemu żądaniu nie został przeprowadzony, tzn. dowód z przesłuchania skarżącego. W związku z tym należy przede wszystkim zauważyć, że celowość przeprowadzenia dowodu wynika z tego, czy dotyczy on okoliczności istotnej z punktu widzenia prawa materialnego. Takiej konkretnej okoliczności wnoszący kasację nie podał. Ograniczył się do stwierdzenia, że "przeprowadzenie dowodu w tym zakresie pozwoliłoby organom na poszerzenie materiału dowodowego i wyjaśnienie szeregu wątpliwości związanych z wykonanymi robotami budowlanymi. Nadto, byłoby pomocne i wskazane przy ocenie charakteru oraz celu wykonywanych robót". Z tak sformułowanej tezy dowodowej nie wynika żaden konkretny fakt mogący mieć znaczenie przy zastosowaniu prawa materialnego. Niezależnie od tego skonstatować jeszcze można, że zgłaszając analizowany zarzut, wnoszący kasację nie podjął nawet próby podważenia jakiegokolwiek ustalenia faktycznego związanego z przeprowadzonymi robotami budowlanymi. Nie zakwestionował ustaleń poczynionych na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników PINB w Gorlicach w dniu 23 kwietnia 2014 r. Nie zgłosił zastrzeżeń co do zapisów planu miejscowego. Miał możliwość brania udziału w postępowaniu i z tej możliwości korzystał składając, poprzez pełnomocnika, pismo procesowe z dnia 8 maja 2014 r. wraz z wyjaśnieniem oraz pismo procesowe z dnia 27 maja 2014 r. wraz z informacją o skierowanym do Urzędu Miejskiego w Gorlicach wniosku w sprawie zmiany planu miejscowego. Bezzasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dokonana przez organy nadzoru budowlanego oraz przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacja wykonanych robót jest prawidłowa. Trafnie uznano, że inwestor wybudował obiekt budowlany, który nie został, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wykonania robót, zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Analizę w tym zakresie rozpocząć można od uwagi, że definiowanie robót budowlanych oraz obiektów budowlanych odbywa się na podstawie art. 3 pkt 1-9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Ustalanie treści definicji zawartych w tych wstępnych przepisach powinno jednak uwzględniać także treść innych przepisów normujących obowiązki inwestora odnoszące się do uzyskania akceptacji na wykonanie określonych robót, w których to przepisach zawarte są wypowiedzi ustawodawcy w zakresie kwalifikowania robót i obiektów budowlanych. W art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego zakwalifikowano wykonanie szeregu określonych obiektów jako budowę i zwolniono budowę tych obiektów od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś art. 29 ust. 2 zawiera katalog niewymagających pozwolenia na budowę robót budowlanych. W tym kontekście odczytać można mający istotne znaczenie w niniejszej sprawie przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U Nr 80, poz. 718). Analizując zakres zwolnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 5 należy najpierw skonstatować, że w hipotezie normy zawartej w tym przepisie nie zdefiniowano wprost obiektu budowlanego powstałego w wyniku robot budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu i nie przesądzono, czy w rezultacie tych robót powstaje obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Utwardzony grunt może stanowić urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a więc urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym i zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11). Do takiej sytuacji zdaje się nawiązywać art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika wprost, że roboty budowlane, których skutkiem jest wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, są zwolnione od pozwolenia na budowę. Nie jest jednak wykluczone, że roboty budowlane związane z utwardzeniem gruntu nie ograniczają się do utwardzenia powierzchni gruntu. Dzieje się tak wówczas, gdy niezależnie od utwardzenia powierzchni zostaną wykonane inne roboty, które doprowadzają do powstania obiektu budowlanego. Przykładem są roboty, które polegają na dokonaniu w ziemi wykopu, usunięciu mas ziemnych do pewnej głębokości, przemieszczeniu mas ziemnych i umieszczeniu w powstałym wykopie materiałów budowlanych, w rezultacie których powstaje obiekt kubaturowy z materiałów budowlanych. Tego rodzaju robót nie można definiować jako utwardzenia powierzchni gruntu, chociaż niewątpliwie powstały obiekt zdecydowanie poprawia właściwości powierzchni gruntu pod tym względem. Można w tym miejscu odnotować wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, sposób wykonania utwardzenia, który wykracza poza granice rozumienia tego pojęcia, mimo, że w zasadzie brak podstaw do traktowania utwardzenia gruntu jako obiektu budowlanego, uprawnia do przyjęcia, że w niektórych sytuacjach efektem robót związanych z utwardzeniem będzie obiekt budowlany (patrz: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11). Odnosząc się do robót będących przedmiotem niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że roboty polegające na wykonaniu robót ziemnych – koryta o głębokości 50 cm, wykonaniu podbudowy z kruszywa łamanego z zagęszczeniem, ułożeniu obrzeży betonowych na ławie z betonu, ułożeniu krawężników betonowych na leżąco na ławie z betonu, wykonaniu podsypki z kruszywa naturalnego, ułożeniu płyt ażurowych wraz z zasypaniem krat ziemią i obsianiem trawą, stanowiły budowę obiektu budowlanego – budowli, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ustalenie funkcji tego obiektu, tj. pełnienie roli placu targowego, pozwala na określenie tej budowli jako placu targowego. Zdaniem składu orzekającego, należy opowiedzieć się za poglądem, zgodnie z którym, kwalifikacja obiektu może mieć związek z jego funkcją (patrz: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1138/16). Funkcja obiektu, w przypadku niektórych budynków i budowli definiowanych w art. 3 pkt 2a i pkt 3 Prawa budowlanego, jedną z istotnych cech obiektu budowlanego. W odniesieniu do utwardzenia gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, funkcja ta wskazana jest w sposób pośredni – chodzi o utwardzenie, które jest związane z działką budowlana, a więc co do zasady chodzi o funkcję umożliwienia korzystania z innego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia z obiektem o takiej funkcji, co dodatkowo przemawia za brakiem podstaw do zakwalifikowania spornego obiektu jako obiektu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wybudowanie budowli w postaci placu targowego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nie było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia uzasadniał więc zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie jest trafna podniesiona w kasacji teza o podleganiu robót trybowi zgłoszenia robót budowlanych, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutowi kasacji, usuwanie skutków takiej samowoli budowlanej nie może być prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Budowa obiektu budowlanego nie należy do przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (patrz: uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.