II SA/Bd 1014/14

Dnia 19 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w B. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego zgodność ogrodzenia wzniesionego na działkach o numerach ewidencyjnych 165/37 i 165/115 z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniosku, w ramach uzupełnienia, zostało dołączone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakładające na skarżącą Wspólnotę m.in. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy ogrodzenia na działkach nr 165/37 i nr 165/115 z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 124 i 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a.") oraz art. 31 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") Prezydent Miasta [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Prezydent podniósł, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...], zatwierdzonym uchwałą nr LXV/995/10 Rady Miasta [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 100 poz. 1275) wskazane ogrodzenie znajduje w granicach terenu oznaczonego symbolem 64.MW o przeznaczeniu podstawowym – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i przeznaczeniu uzupełniającym – teren zabudowy usługowej. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 9 ww. planu w granicach terenu objętego planem wyznacza się ogólnodostępne ciągi piesze, określone na rysunku planu. z których korzystanie (prawo przejścia) nie może być ograniczone. Przedmiotowe ogrodzenie powstało w miejscu wyznaczonego na rysunku planu ciągu pieszego, co nie jest zgodne z § 14 ust. 1 pkt 9 planu. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą Wspólnotę zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] uchyliło postanowienie Prezydenta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent postanowieniem z dnia [...] odmówił wydania zaświadczenia o zgodności samowolnie zrealizowanego ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał na § 14 ust. 1 pkt 9 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" a ponadto na § 14 ust. 1 pkt 12 tegoż planu, który dopuszcza lokalizację ogrodzeń o maksymalnej wysokości 1,0 m zbudowanych z elementów ażurowych. Na podstawie rysunków inwentaryzacyjnych przedłożonych do wniosku organ ustalił, że istniejąca wysokość ogrodzenia od poziomu terenu do górnej krawędzi wynosi 1,61 m, co nie jest zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 9 i pkt 12, gdyż plan dopuszcza ogrodzenie o maksymalnej wysokości 1,0 m. W zażaleniu skarżąca wskazała, że ogrodzenie jest konieczne aby zapewnić bezpieczeństwo i porządek na terenie zarządzanym przez skarżącą. Ze względu na położenie bloku – przy przejściu do sąsiedniego sklepu monopolowego – na terenie przy budynku zbierały się grupy pijanych, agresywnych osób. Ponadto posesja Wspólnoty była wykorzystywana jako teren spacerów psów, po których pozostawały nieuprzątnięte odchody. Po wzniesieniu ogrodzenia te uciążliwości ustały. Wspólnota przyznała, że ogrodzenie zostało wzniesione bez zgody Urzędu Miasta, jednakże członkowie Wspólnoty byli już bardzo zmęczeni istniejącą sytuacją i zdeterminowani. Skarżąca podniosła także, że wszystkie sąsiednie wspólnoty zdążyły się ogrodzić. Co więcej okoliczni mieszkańcy zdążyli się przyzwyczaić i korzystają z innych przejść, równie dogodnych, jak przez teren skarżącej Wspólnoty. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że postanowiła pozostawić furtkę otwartą dla mieszkańców sąsiednich bloków w godz. 7:00 – 17:00. Skarżąca wskazała także na poniesione koszty wykonania ogrodzenia. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia "na postanowienie Prezydenta Miast [...] z dnia [...] r." utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Po opisaniu toku postępowania, wskazując na zaskarżone postanowienie Prezydenta z dnia 5 czerwca 2014 r. oraz wniesione od niego zażalenie, Kolegium podniosło, że objęte wnioskiem skarżącej Wspólnoty zaświadczenie dotyczące zgodności wzniesionego ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zaświadczeniem o jakim mowa w art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 271 § 2 pkt 1 k.p.a. Wskazując na treść § 14 ust. 5 pkt 9 i § 14 ust. 5 pkt 12 planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" organ zwrócił uwagę, że plan dopuszcza lokalizację ogrodzeń, jednakże o maksymalnej wysokości 1 m. Biorąc zatem pod uwagę, że wzniesione ogrodzenie zgodnie z opisem technicznym i rysunkiem inwentaryzacyjnym ma 1,56 m wysokości, a w ww. postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. wysokość ogrodzenia została określona na 1,62 m. należy stwierdzić, że wzniesione ogrodzenie nie odpowiada zasadom kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu określonym w ww. planie zagospodarowania przestrzennego, w którym dopuszcza się lokalizację ogrodzeń o max wysokości 1 m. W skardze do sądu administracyjnego Wspólnota wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia 10 lipca 2014 r. jak też poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 5 czerwca 2014 r., zarzucając im: – nieważność wynikająca z naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, – załatwienie sprawy z naruszeniem art. 7, 8 i 9 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z dnia [...]r., tj. postanowienie które było już wcześniej uchylone postanowieniem Kolegium z dnia 17 czerwca 2014 r. Skarżąca podniosła, że pierwotnym powodem odmowy było stwierdzenie przez organ I instancji niezgodności zrealizowanego ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polegająca na usytuowaniu ogrodzenia w miejscu wyznaczonego w planie ciągu pieszego, co zdaniem organu było niezgodne z § 14 ust. 1 pkt 9 planu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, będącego skutkiem uchylenia przez Kolegium w dniu [...]r., postanowienia organu I instancji z dnia [...]r., Prezydent nie wykonał wskazówek i poleceń zawartych w postanowieniu Kolegium, natomiast odmówił wydania zaświadczenia powołując się na niezgodność z § 14 ust. 1 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dodatkowo wskazując jako przeszkodę § 14 ust. 1 pkt 12 tego planu. Taki sposób załatwienia sprawy narusza podstawowe zasady prawa administracyjnego określone w art. 7 i 8 k.p.a. Organ, pomimo podtrzymywania w całości zarzutu, że zrealizowane przez skarżącą ogrodzenie jest sprzeczne z postanowieniami zawartymi w § 14 (w skardze oczywista omyłka – "§ 1") ust. 1 pkt 9 planu nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wyniku którego usunięte zostałyby liczne zgłaszane zastrzeżenia dotyczące precyzyjnego określenia, w jakim zakresie ogrodzenie koliduje z wytyczonym w planie ciągiem pieszym, a w jakiej części jego lokalizacja jest dla tych postanowień obojętna. Zdaniem skarżącej organ, który wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazując na jedno z jego postanowień, a dopiero w przypadku gdy to uzasadnienie staje się niewystarczające, wskazuje na dodatkowe, ukrywane dotąd argumenty, narusza zasady postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 8 k.p.a. nakazujący organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, dodatkowo wskazując że postanowieniem z [...] sprostowało wskazaną w zaskarżonym postanowieniu Kolegium z dnia [...] r. datę rozstrzygnięcia organu I instancji, będącego przedmiotem zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Niezasadny jest przede wszystkim zarzut nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia 10 lipca 2014 r. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, w postępowaniu z wniosku skarżącej Wspólnoty z dnia [...] r. o wydanie zaświadczenia wydane zostały cztery postanowienia: postanowienie Prezydenta z dnia[...], uchylające to postanowienie – na skutek zażalenia skarżącej z dnia 7 kwietnia – postanowienie Kolegium z dnia[...], wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji tj. Prezydenta postanowienie z dnia [...] oraz zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia[...], wydane wskutek rozpatrzenia kolejnego zażalenia skarżącej (z dnia 17 czerwca, wpływ 20 czerwca). Zgodnie z sentencją tego ostatniego rozstrzygnięcia utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie, określone wcześniej jako postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Mając na uwadze prowadzone z wniosku skarżącej postępowanie administracyjne i opisaną wyżej kolejność działań oraz rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji, nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy, prawidłowo podając numer postanowienia utrzymanego w mocy, wadliwie wskazał datę tegoż postanowienia jako [...] (właściwą dla daty wydania, nie znajdującego się już w dacie rozstrzygania w obiegu prawnym, pierwotnego postanowienia) zamiast datę [...] r. Nie można uznać, że jedynie data utrzymanego w mocy postanowienia może je identyfikować i przez to określać wolę organu rozstrzygającego co do przedmiotu utrzymania w mocy. Organ administracji publicznej załatwiając sprawę poprzez wydanie postanowienia nadaje mu określoną formę prawną i określa skutki powołanej przezeń normy prawnej w odniesieniu do konkretnego podmiotu (adresata). Każde postanowienie musi spełniać postawione przepisami procedury administracyjnej wymagania formalne, określone z art. 124 k.p.a., wśród których znajduje się m.in.: oznaczenie organu wydającego postanowienie, data wydania postanowienia, oznaczenie strony, podanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie (osnowa, sentencja) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (w przypadku postanowienia, na które przysługuje zażalenie). Spośród wymienionych elementów składowych postanowienia niewątpliwie zasadnicze znaczenie ma sentencja jako że to właśnie ona określa konsekwencje zastosowania w danej sprawie konkretnego przepisu prawa materialnego. Dodać należy, że wprawdzie w podejmowanym przez organ odwoławczy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (w związku z art. 144 k.p.a.) postanowieniu sentencja nie odwołuje się wprost do przepisu prawa materialnego, poprzestając na formule procesowej, jednakże wskazuje ona na skutek prawny ukształtowany postanowieniem, od której strona postępowania wniosła zażalenie. Niezależnie od tego czy postanowienie podejmowane jest przez organ pierwszej instancji czy też jest to postanowienie wydane w postępowaniu zażaleniowym, sentencja postanowienia musi być sformułowana na tyle jasno i jednoznacznie, aby nie było wątpliwości co do tego, jaka była wola organu rozstrzygającego. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że wolą organu odwoławczego w zaskarżonym postanowieniu było wydanie rozstrzygnięcia o tej samej treści, jaka była zawarta w postanowieniu, na które wniesiono zażalenie (poprzez formułę "utrzymuje w mocy"), co jest zgodne z podaną w sentencji podstawą prawną (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.). Prawidłowo w sentencji decyzji podano zarówno organ, który wydał rozstrzygnięcie w I instancji (Prezydent Miasta [...]) jak też numer postanowienia, od którego wniesiono zażalenie. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia jasno przedstawiono tok sprawy, z którego jednoznacznie wynika, że Kolegium w dniu 10 lipca 2014 r. miało wiedzę zarówno o wcześniejszym postanowieniu Prezydenta (z dnia [...]r.), o jego uchyleniu mocą postanowienia Kolegium z dnia [...]r., jak też o kolejnym postanowieniu Prezydenta z dnia [...] r. i wniesionym od niego zażaleniu skarżącej. Z uzasadnieniu jasno też wynika, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie wskutek wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia [...] r. W sytuacji, gdy mimo wynikającej z treści całego postanowienia, pełnej wiedzy i woli organu odwoławczego co do przedmiotu zażalenia i sposobu rozstrzygnięcia, dojdzie do niezgodności pomiędzy tą wiedzą i wolą a częściowym wyrażeniem tego na piśmie, popełniony błąd może podlegać sprostowaniu przez organ w każdym czasie na zasadzie określonej w art. 113 § 1 w związku z art. 126 k.p.a.; aby mogło dojść do sprostowania decyzji, oczywistość błędu nie może budzić wątpliwości (por. podobne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do sprostowanie decyzji: z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II GSK 827/12, z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/10 oraz z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 746/07). Jak wynika z powyższych rozważań – w przedmiotowej sprawie doszło do takiego właśnie błędu organu. Błąd ten można kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, ale niemogący mieć wpływu na wynik postępowania, skoro może być w każdym czasie sprostowany, co nota bene nastąpiło poprzez wydanie ww. postanowienia Kolegium z dnia 5 września 2014 r. Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a. Konieczność zachowania określonych w tych przepisach zasad postępowania nie może być odczytywana jako możliwość wydania rozstrzygnięcia zgodnie z interesem strony, nawet jeżeli jest to sprzeczne z przepisem materialnoprawnym. Zadaniem organów w kontrolowanym postępowaniu było rozstrzygnięcie, czy zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, obowiązującego dla terenu objętego działkami nr 165/37 i 165/115, pozwalają na wzniesienie ogrodzenia w takiej formie, w jakiej to faktycznie nastąpiło. Analizując przepisy prawa organy nie mogą czynić tego wybiórczo tj. rozważać możliwość zastosowania jednych przepisów określonego aktu prawa z pominięciem innych przepisów tegoż aktu, niekorzystnych dla strony. Co więcej, w postępowaniu administracyjnym nie ma odpowiednika przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którymi poglądy prawne zawarte w rozstrzygnięciu zapadłym w wyższej instancji wiążą przy ponownym rozstrzyganiu sprawy w niższej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (który był odpowiednio stosowany przez Kolegium przy wydaniu postanowienia z dnia [...]r.) organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia powinien jedynie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Takie wskazanie nie zwalnia jednakże organu pierwszej instancji ani z obowiązku zbadania sprawy w pełnym zakresie (tyle, że z koniecznym uwzględnieniem okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy) ani z wyrażeniem własnego, całościowego stanowiska prawnego. A zatem nawet jeżeli przy pierwszym rozpatrywaniu wniosku skarżącej organ nie dostrzegł konieczności oceny możliwości wzniesienia ogrodzenia biorąc pod uwagę jego wysokość, ze względu na obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zwalniało to go z oceny tej kwestii, skoro rzeczywiście w planie zagospodarowania przestrzennego istnieje zawarty w § 14 ust. 1 pkt 12 tegoż planu wymóg dotyczący maksymalnej wysokości ogrodzenia. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił, że przepis ten uniemożliwia w granicach terenu oznaczonego symbolem 64.MW (w obrębie którego znajduje się przedmiotowej ogrodzenie) wzniesienie ogrodzenia w tej postaci, w jakiej uczyniła to skarżąca tj. o wysokości przekraczającej 1 metr. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.