III SA/Kr 952/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. F. kwotę 14,00 zł (słownie: czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z [...] 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej D. F. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na dzieci: O. F. i N. F. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 3, art. 4, art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), dalej "u.ś.r.". W uzasadnieniu decyzji wskazane zostały następujące okoliczności dotyczące stanu faktycznego i prawnego: D. F. wniosła do Burmistrza Miasta w dniu 24 września 2013 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na dwójkę dzieci: O. F. i N. F. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania D. F. prawa do zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków na O. F. – data urodzenia [...] 2004 r. i N. F. – data urodzenia [...] 2011 r. Organ wyliczył, że dochód w rodzinie skarżącej na osobę wynosi 789,85 zł i przekracza kwotę progową 623 zł o 166,85 zł. Wskazano również, że dochód na osobę przekracza kwotę progową o kwotę większą od najniższego zasiłku rodzinnego, wynoszącego 77 zł. D. F. odwołała się od ww. decyzji, wnosząc o przyznanie zasiłków. Podniosła, że dochody jej rodziny są na tyle niskie, iż powinna uzyskać prawo do zasiłku. Podniosła, że wliczone do dochodu świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 4 400 zł wypłacane na syna O. w 2012 r. powinny być uznane za utracone, jako że ojciec O. zmarł, a skarżąca wychowuje O. wraz z mężem R. F. Od śmierci ojca dziecka skarżąca nie otrzymuje żadnych alimentów na rzecz dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję, podnosząc, że zgodnie z art. 4 u.ś.r. zasiłek rodzinny przyznawany jest w celu częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka i przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu lub faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się. Niemniej konieczną przesłanką do uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku jest nieprzekroczenie ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. 539 zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę w rodzinie w roku 2012, a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 623 zł. W art. 5 ust. 3 ustawa dopuszcza możliwość przyznania zasiłku rodzinnego osobom o dochodach przekraczających ww. kryterium dochodowe. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wskazuje, w jaki sposób należy obliczać dochód osób wnioskujących o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku. Jak stanowi art. 3 pkt 1 wskazanej ustawy, dochód - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - oznacza przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne; deklarowany w złożonym oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, a także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c. Zgodnie z definicją ustawową określoną w art. 3 pkt 2a u.ś.r., dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Definicja legalna członków rodziny sformułowana została w art. 3 pkt 16 u.ś.r., gdzie przez rodzinę rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Wyjaśniając, jakie składniki złożyły się na ostateczną kwotę dochodu rodziny skarżącej uzyskanego w 2012 r., organ wskazał, że uwzględniono dochód skarżącej w 2012 r. (15 040,29 zł), dochód utracony (zasiłek macierzyński i zasiłek dla bezrobotnych) i uzyskany w 2013 r. (1641,67 zł), kwoty wypłacone z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionego O. F. w 2012 r. (1641,67 zł) oraz dochód uzyskany przez R. F., który miesięcznie wyniósł 1517,73 zł. Średni miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 3159,4 zł, co w przeliczeniu na osobę w 4 - osobowej rodzinie ostatecznie dało kwotę 789,85 zł. miesięcznie. W odniesieniu do zarzutu odwołania w przedmiocie wliczenia do dochodu rodziny świadczeń alimentacyjnych wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionego O. F., organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem ukształtowanym na gruncie u.ś.r. przyjęto, że nie stanowi utraty dochodu, utrata świadczeń z funduszu alimentacyjnego w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń, stąd też brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu odwołania. Argumentację organ poparł tezą zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15.11.2012 r. sygn. akt II SA/Lu 750/12, że "definicja legalna z art. 3 pkt 23 u.ś.r. zawiera enumeratywny katalog przypadków "utraty dochodu" i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Nie można doszukiwać się innych, niewskazanych wyraźnie w tym przepisie okoliczności, jakie świadczyłyby o wystąpieniu "utraty dochodu", a tym samym - w świetle art. 5 ust. 4 u.ś.r. - dawałyby podstawę do nieuwzględnienia w dochodzie rodziny lub osoby dochodu, który został utracony. Powołany art. 3 pkt 23 u.ś.r. jako utraty dochodu nie wymienia utraty świadczeń z funduszu alimentacyjnego w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń". Wobec powyższego organ uznał, że brak jest podstaw do objęcia skarżącej wnioskowaną pomocą. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3, art. 5 ust. 3, w zw. z art. 8 pkt 5 i 6 u.ś.r., w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dziecko pomimo uchylenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w dniu 4.12.2012 r. na okres od 1.12.2012 r. do 30.09.2012 r. w wysokości 400 zł miesięcznie, obciążając nadal kryteria dochodu rodziny uzyskanego w roku 2013. W skardze zawarła wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci, na podstawie której przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym – decyzja z dnia [...] 2012 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów oraz o zasądzenie wypłaty należnego zasiłku rodzinnego za okres od 1.10.2013 r. za każdy kolejny miesiąc wraz z dodatkami z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz rozpoczęcia roku szkolnego, a także ustawowych odsetek od zaległości. Wskazała, że organ postąpił wbrew treści przepisu art. 3 pkt 23 lit. i u.ś.r. stanowiącego, że utrata dochodu oznacza również utratę dochodu spowodowaną utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń. Wobec tego, mając na uwadze wysokość miesięcznego dochodu rodziny skarżącej, który w przeliczeniu na osobę wyniósł 698,18 zł i przekraczał kwotę progową o 75,18 zł to jest o kwotę niższą od najniższego zasiłku wynoszącego 77 zł, który przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym – przyznanie wnioskowanych zasiłków jest zasadne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga D. F. podlega uwzględnieniu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła w dniu 24 września 2013 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci O. F. i N. F. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i rozpoczęcia roku szkolnego. Wniosek dotyczył okresu zasiłkowego 2013/2014. Podstawą ustalenia sytuacji dochodowej rodziny skarżącej stanowił poprzedzający 2012 rok (art. 3 ust. 1 pkt 2a u.ś.r.). Do wniosku skarżąca załączyła między innymi zaświadczenie Urzędu Skarbowego o wysokości uzyskanych przez siebie dochodów w roku 2012, oświadczenie o uzyskanym w roku 2012 dochodzie z funduszu alimentacyjnego, umowę o pracę z M. D. F.H.U J zawartą od dnia 1.09.2013r. i wysokości wynagrodzenia za okres od 1.06.2013 r. do 31.08.2013 r., zaświadczenie Urzędu Skarbowego o uzyskanym przez R. F. dochodzie w roku 2012 r. oraz akt zgonu D. D. z 16.11.2012 r. Łącznie – zdaniem organu – w 2012 r. dochody rodziny D. F. (składającej się z niej, męża oraz dwójki dzieci) wyniosły 18 212,71 zł , na co złożył się dochód uzyskany przez skarżącą i jej męża w roku 2012 r., kwota wypłaconych w roku 2012 alimentów, przy czym orzekające w sprawie organy uwzględniły w rozliczeniach kwotę utraconego przez skarżącą dochodu w postaci zasiłku dla osoby bezrobotnej i zasiłku macierzyńskiego oraz uwzględniły uzyskanie przez nią dochodu w roku 2013 r.. Nie uznano natomiast za utracony, dochodu z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które z powodu śmierci zobowiązanego do alimentów ojca dziecka O. F., przestały być wypłacane. Zaistniała sytuacja zdaniem organu nie mieści się w katalogu dochodów utraconych, który jest zamknięty i nie przewiduje utraty świadczeń pobieranych z funduszu alimentacyjnego. W ocenie orzekającego Sądu na gruncie ustawy u.ś.r. brak jest podstaw do wyłączenia utraty świadczeń z funduszu alimentacyjnego wskutek śmierci osoby zobowiązanej do alimentów spod zakresu pojęcia dochodu utraconego, o jakim mowa w art. 3 ust. 23 u.ś.r.. Zgodnie z treścią tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) (uchylona), f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.), g) (uchylona), h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń. Zgodnie z art. 5 ust. 4. ww. ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Z powyższych przepisów ustawy wynika, że dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku decydujący jest dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, od którego zależy prawo strony do wnioskowanego świadczenia. W sprawie niniejszej, oznacza to przeciętny dochód na osobę w rodzinie uzyskany w roku kalendarzowym 2012 r. Należy jednak przy jego ustalaniu wziąć pod uwagę również reguły dochodu utraconego zawarte w wyżej zacytowanych art. 5 ust. 4 oraz art. 3 ust. 23 ppkt i ww. ustawy. Przypomnieć należy, iż jedną z podstawowych zasad przy wykładni prawa jest to, że nie można przeprowadzić jej w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawnego, całej ustawy oraz obowiązujących reguł i wartości systemu prawa. W demokratycznym państwie prawnym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i wykładni celowościowej jest niedopuszczalne. Zaznaczyć ponadto należy, że wprowadzone w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Ustawodawca uzależnił, co do zasady, prawo do pomniejszenia dochodu rodziny od samego faktu utraty dochodu przez któregoś z jej członków – w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku. Chodzi o wyeliminowanie z dochodu rodziny tych dochodów, których członek rodziny w okresie rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia już nie uzyskuje. Ma to na celu, możliwie najbardziej obiektywne określenie sytuacji dochodowej osoby (i jej rodziny) starającej się o przyznanie zasiłku. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 641/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 820/12, cbois.nsa.gov.pl). Niewątpliwie utrata zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do ich płacenia oznacza utratę dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ppkt i u.ś.r. Śmierć osoby zobowiązanej powoduje także utratę przez osobę uprawnioną do alimentów świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, co mieści się w treści normatywnej art.3 ust. 23 ppkt.i Przeciwna wykładnia, zaprezentowana przez orzekające w sprawie organy, prowadziłaby do postawienia w gorszej sytuacji osoby, które otrzymywałyby świadczenia alimentacyjne z funduszu alimentacyjnego, od osób uzyskujących takie świadczenie bezpośrednio od osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych. Ratio legis ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) jest zapewnienie realnego wsparcie osobom uprawnionym do alimentów, które nie mogą wyegzekwować przysługujących świadczeń w drodze egzekucji sądowej. Zgodnie z tą ustawą, fundusz alimentacyjny stanowi system wspierania osób uprawnionych do alimentów środkami pochodzącymi z budżetu państwa. Rację ma organ, że katalog dochodów utraconych w przepisie art. 3 ust. 23 u.ś.r. jest zamknięty, natomiast nie można przyjąć, że rozumienie utraty dochodu jako spowodowanej zaprzestaniem wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowi rozszerzenie tego katalogu. Z tego względu, dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię przepisów art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. i u.ś.r wiążącą de facto utratę dochodu z zaprzestaniem wypłaty świadczeń alimentacyjnych wyłącznie bezpośrednio od osoby zobowiązanej na skutek śmierci tej osoby uznać należy za błędną, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ,organy obu instancji winny prawidłowo wyliczyć dochód rodziny skarżącej uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 pkt 1 lit.a oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.