IV SA/Wr 124/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 2 i 3 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) zwanej dalej: ustawą, po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej: skarżący) od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 23 października 2013 r., nr GOPS/odmZCp-1670/2013 organ I instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego - powódź w dniach 29 -30 lipca 2013 r. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu zdarzenia w budynku położonym w [...]nie było prowadzone gospodarstwo domowe, a budynek w trakcie zdarzenia był remontowany. W związku z tym, że w chwili zdarzenia w budynku nie było prowadzone gospodarstwo domowe, organ pierwszej instancji odmówił udzielenia pomocy społecznej. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie, w którym podał, że stanowczo nie zgadza się z decyzją podnosząc, że on zamieszkuje w budynku, o czym świadczy potwierdzenie zameldowania. Organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, podkreślił, że na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zasadniczo - co wynika z art. 39 ustawy - zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, którą może być w szczególności pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu; zasiłek taki przyznaje się osobom i rodzinom, których dochody nie przekraczają kryterium dochodowego określonego w ustawie. Pomoc ta ma umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych, których nie mogą realizować wskutek szkód wyrządzonych powodzią. Zatem pomoc nie przysługuje, w sytuacji, gdy strona mimo poniesienia szkód w wyniku powodzi, jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby mieszkaniowe w innym lokalu mieszkalnym. Z protokołów z dnia 1 sierpnia 2013 r. oraz z dnia 30 września 2013 r. wynika, że właściciel M. K. pracuje i mieszka w N., tam również prowadzi gospodarstwo domowe, natomiast jego ojciec - A K pilnuje domu i w nim mieszka. Budynek był w chwili zdarzenia w trakcie remontu. Informacje te zostały podane do protokołu przez skarżącego, co potwierdza jego podpis pod protokołem. Fakty powyższe zostały również potwierdzone przez wnioskodawcę w wywiadzie środowiskowym z dnia 30 września 2013 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w zalanym budynku w chwili zdarzenia nie było prowadzone gospodarstwo domowe, bowiem nie można za prowadzenie gospodarstwa domowego uznać zamieszkiwania na nieruchomości skarżącego, w sytuacji, gdy zamieszkiwanie to było tylko w celu pilnowania nieruchomości czy też w celu przeprowadzania w nim remontu, co potwierdza sam wnioskodawca. Organ zwrócił uwagę, że skarżący w wyniku zalania budynku nie utracił możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, bowiem może on mieszkać w nieruchomości położonej w B. nr [...], gdzie mieszka jego żona i gdzie również zdaniem organu odwoławczego - on prowadzi gospodarstwo domowe. Trudno dać wiarę wyjaśnieniom odwołującego, bowiem sprowadzają się one do stanowiska, iż wnioskodawca, pozostając w związku małżeńskim - prowadzi pod innym adresem odrębne gospodarstwo domowe od żony. W ocenie organu odwoławczego takie stanowisko skarżącego jest składane jedynie na potrzeby uzyskania wnioskowanego świadczenia. Okoliczność, że nieruchomość w B. nr [...] jest niezamieszkiwana lub zamieszkiwana sporadycznie, w celu jej pilnowania lub remontowania, potwierdzają rachunki za media. Z pisma Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych sp. z o.o. w O. z dnia 9 października 2013 r. oraz z dnia 4 listopada 2013 r. wynika, że dla tej nieruchomości wystawiane są jedynie rachunki na opłatę abonamentową brak jest opłat za zużycie wody czy też odprowadzanie ścieków. Również załączony przez odwołującego do odwołania rachunek za energie elektryczną za okres od 13 lutego 2013 r. do 13 czerwca 2013 r. na łączną kwotę 17,28 zł świadczy, że budynek nie jest stale zamieszkiwany. Ponadto organ zauważył, ze świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania i nie stanowią rekompensaty za straty w mieniu poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym, tzn. organ może, ale nie musi przyznać tej formy pomocy, w szczególności gdy ma ograniczone środki finansowe. Zatem nie każdy wniosek osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia i nie w pełnym zakresie zostanie zawsze automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być, o czym mowa już powyżej, odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. - SK 15/01 (OTK 2001/8/252) rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że te przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej". Pogląd ten ma również zastosowanie w tej sprawie. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji poddał ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na remont budynku. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył granicy uznania administracyjnego odmawiając świadczenia w formie zasiłku celowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik skarżącego, zarzucając organom naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 ustawy, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem w toku postępowania odwoławczego organ II instancji ograniczył się jedynie do kontroli decyzji pierwszo instancyjnej, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.) , zwaną dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organów orzekających nie daje podstaw do uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.). I tak zgodzić się należy ze stwierdzeniem Kolegium, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest w myśl art.3 ust.1 ustawy - wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma zaspokajać wszystkie potrzeby i oczekiwania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Zwłaszcza, że jak powszechnie wiadomo - możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Istotne jest w niniejszej sprawie, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ustawy, w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust.1), [...] może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Niewątpliwe jest zatem, że użyty w cyt. wyżej przepisie zwrot "może" wskazuje, iż przyznanie takiego zasiłku oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozostawia organowi pewną swobodę co do tego czy świadczenie przyznać. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości rozstrzygnięcia, (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej, choć kontrola ta jest ograniczona. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się zatem do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd miał także na względzie i to, że regulacja art.40 ustawy jednoznacznie wskazuje, że przyznanie przedmiotowego zasiłku celowego zostało uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. S Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 stycznia 2012r., sygn. akt IV SA/Wr 727/11, że "Warunkiem przyznania zasiłku celowego w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych, o którym mowa w art. 40 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej jest poniesienie strat na skutek zdarzeń wskazanych w tych przepisach, a zatem poniesione straty muszą wykazywać związek przyczynowy z tymi zdarzeniami. Oznacza to, że wymagana jest czasowa, miejscowa i logiczna zależność, która powinna zachodzić między przyczyną strat, a samą stratą". Sąd w pełni podziela zatem stwierdzenie Kolegium, że z przytoczonego wyżej zestawienia zadań i celów opieki społecznej niewątpliwie wynika i tak też przyjęte zostało w orzecznictwie, że pomoc udzielana w oparciu o art.40 ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowana jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową ( por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013r., sygn. akt I OSK 824/13). Istotne jest także i to, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Oznacza to, że organ obowiązany jest uwzględnić nie tylko sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, lecz także zakres udzielanej mu ze środków publicznych pomocy. Odwołać się przy tym również należy do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, gdzie choćby w wyroku z dnia 20 listopada 2001r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 2001/8/252) - Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ rozpatrywał żądanie skarżącego z dnia 1 sierpnia 2013 r. - zamieszkującego już wówczas w [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby w tym to czasie skarżący zamieszkiwał na przedmiotowej posesji. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że nawet powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż stałe zamieszkiwanie w niej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotkniętej żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, a pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2120, LEX nr 1291379). Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd podzielił przyjętą przez organy orzekające argumentację, nie stwierdzając przy tym przekroczenia granic uznania administracyjnego, ani innych naruszeń prawa, które mogłyby prowadzić do zakwestionowania zaskarżonych decyzji. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w zalanym budynku w chwili zdarzenia nie było prowadzone gospodarstwo domowe, bowiem nie można za prowadzenie gospodarstwa domowego uznać zamieszkiwania na nieruchomości skarżącego, w sytuacji, gdy zamieszkiwanie to było tylko w celu pilnowania nieruchomości czy też w celu przeprowadzania w nim remontu, co potwierdził w postępowaniu sam skarżący (protokół z dnia 6 czerwca 2013 r., z dnia 1 sierpnia 2013 r.). Podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 77 k.p.a. nie znalazły potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Organy obu instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadziły postepowanie administracyjne i zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wbrew zarzutom skarżącego Kolegium nie uchybiło również zasadzie dwuintancyjności, przeprowadzając we właściwym zakresie kontrolę decyzji pierwszoinstancyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270) skargę oddalił.