I OSK 2216/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 124/14 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 124/14 oddalił skargę A. K. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Burmistrz Olszyny decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego - powódź w dniach 29 -30 lipca 2013 r. Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że w dniu zdarzenia w budynku położonym w B. nie było prowadzone gospodarstwo domowe, a budynek w trakcie zdarzenia był remontowany. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej "ups"), zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej ma umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych, których nie mogą realizować wskutek szkód wyrządzonych powodzią. Zatem pomoc nie przysługuje, w sytuacji, gdy strona mimo poniesienia szkód w wyniku powodzi, jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby mieszkaniowe w innym lokalu mieszkalnym. Z protokołów z dnia 1 sierpnia 2013 r. oraz 30 września 2013 r. wynika, że właściciel przedmiotowej nieruchomości – M. K. pracuje i mieszka w Niemczech, tam również prowadzi gospodarstwo domowe, natomiast skarżący, jako jego ojciec pilnuje domu i w nim mieszka. Budynek był w chwili zdarzenia w trakcie remontu. Informacje te zostały podane do protokołu przez skarżącego, co potwierdza jego podpis pod protokołem. Organ zwrócił uwagę, że skarżący w wyniku zalania budynku nie utracił możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, bowiem może on mieszkać w nieruchomości położonej w B., gdzie mieszka jego żona i gdzie również, zdaniem organu odwoławczego, prowadzi on gospodarstwo domowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając organom naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "kpa") poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 ups, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem w toku postępowania odwoławczego organ II instancji ograniczył się jedynie do kontroli decyzji pierwszo instancyjnej, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. powyższą skargę oddalił. Sąd w pełni podzielił pogląd Kolegium, że z zestawienia zadań i celów opieki społecznej niewątpliwie wynika, że pomoc udzielana w oparciu o art. 40 ups nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowana jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Istotne jest także, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Sąd podzielił pogląd organów, że z akt sprawy nie wynika, aby w czasie powodzi skarżący zamieszkiwał na przedmiotowej posesji. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w zalanym budynku w chwili zdarzenia nie było prowadzone gospodarstwo domowe, bowiem nie można za prowadzenie gospodarstwa domowego uznać zamieszkiwania na nieruchomości skarżącego, w sytuacji, gdy zamieszkiwanie to było tylko w celu pilnowania nieruchomości, czy też w celu przeprowadzania w nim remontu, co potwierdził w postępowaniu sam skarżący (protokół z dnia 6 czerwca 2013 r., z dnia 1 sierpnia 2013 r.). Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd podzielił przyjętą przez organy argumentację, nie stwierdzając przy tym przekroczenia granic uznania administracyjnego, ani innych naruszeń prawa, które mogłyby prowadzić do zakwestionowania zaskarżonych decyzji. Natomiast podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 kpa nie znalazły potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Organy obu instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadziły postepowanie administracyjne i zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wbrew zarzutom skarżącego Kolegium nie uchybiło również zasadzie dwuinstancyjności, przeprowadzając we właściwym zakresie kontrolę decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący, reprezentowany przez r.pr. P. S. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie: a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; b) przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 174 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 40 ust. 2 ups poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentacje na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania - ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Dla skutecznego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu oraz uzasadnienie zarzutu jego obrazy. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres kontroli instancyjnej. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni tej skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna wymyka się w dużej części spod kontroli instancyjnej, ponieważ zarzut naruszenia przepisów postępowania nie tylko nie został prawidłowo sformułowany, ale również nie został uzasadniony. Podnosząc zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 kpa., autor skargi kasacyjnej nie powiązał tych przepisów z odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jedynie przywołał art. 174 pkt 2 Ppsa definiujący podstawy kasacyjne. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieusprawiedliwiony. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, odnoszącego się wyłącznie do niezastosowania art. 40 ust. 2 ups, uznać go należy za nieuzasadniony. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły stan faktyczny i właściwie zastosowały powołany wyżej przepis. Jak trafnie bowiem wskazano, środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ups, powinny zostać skierowane przede wszystkim do rodzin, które z powodu klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, w innym miejscu oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, a ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Należy zatem uznać, że uszkodzenia w wyniku powodzi budynku mieszkalnego nie ograniczyły skarżącemu możliwości zaspokojenia koniecznej potrzeby życiowej, albowiem ma on zapewnione warunki bytowe. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na błędną wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej należało uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.