VI SA/Wa 1099/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę M. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia M. S.A. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 34.350 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. M. w rejonie ul. S. w W. o łącznej powierzchni 2126 m2 w dniu 31 stycznia 2011 r., z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] stycznia 2011 r., w wyniku prowadzenia robót związanych z budową komory [...] na kolektorze dosyłowym do oczyszczalni ścieków "[...]". Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Prezydent W. zezwolił M. S.A. z siedzibą w W. (dalej zwana "skarżącą" "stroną skarżącą") na kontynuację zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. M. w rejonie ul. S. w W. o powierzchni 2126 m2 ( w tym: jezdnia – 364 m2, trawnik – 1545 m2, chodnik – 217 m2) w okresie od dnia 22 grudnia 2010 r. do dnia 30 stycznia 2011 r. na czas budowy komory [...] w kolektorze dosyłowym do oczyszczalni ścieków "[...]". W dniu [...] lutego 2011 r. skarżąca, reprezentowana przez "M." Sp. z o.o. W. K., złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego drogi powiatowej ul. M. w rejonie ul. S. w W. o powierzchni 2126 m2 w okresie od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 16 marca 2011 r. Do wniosku załączono pełnomocnictwo uprawniające W. K. do reprezentowania strony skarżącej w sprawach dotyczących inwestycji "[...]". Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Prezydent W. zezwolił stronie skarżącej na kontynuację zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 16 marca 2011 r. Organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2011 r. zawiadomił stronę skarżącą wykonawcę robót, jednocześnie reprezentującego stronę skarżącą w postępowaniu administracyjnym, o stanie faktycznym i prawnym sprawy, wskazując, że w dniu 31 stycznia 2011 r. nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego. Natomiast pismem z dnia [...] marca 2012 r. zawiadomiono stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia w dniu 31 stycznia 2011 r. przedmiotowego pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi objętego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. strona skarżąca, reprezentowana przez M. P., "M." Sp. z o.o., podniosła, iż zajęcie pasa drogowego w dniu 31 stycznia 2011 r. nie miało charakteru samowolnego, lecz wynikało wyłącznie z błędu pisarskiego. We wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego błędnie wpisano datę 30 stycznia 2011 r. zamiast 31 stycznia 2011 r. W związku z powyższym, powołując się na art. 155 k.p.a., wniosła o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. poprzez zastąpienie daty 30 styczeń 2011 r. datą 31 styczeń 2011 r. i odpowiednią zmianę opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent W., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej cyt. jako "u.d.p.", art. 104 k.p.a. oraz uchwały nr [...] Rady w. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 34.350 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. M. w rejonie ul. S. w W. o łącznej powierzchni 2126 m2 w dniu 31 stycznia 2011 r., z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] stycznia 2011 r., w wyniku prowadzenia robót związanych z budową komory [...] na kolektorze dosyłowym do oczyszczalni ścieków "[...]". Organ wskazał, że wniosek oznaczony datą [...] grudnia 2010 r, a złożony w dniu [...] grudnia 2010 r., przez pełnomocnika skarżącej w celu uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w celu prowadzenia robót określał termin zajęcia od dnia 16 grudnia 2010 r. do dnia 30 stycznia 2011 r. Zgodnie z powyższym wnioskiem zarządca drogi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. zezwolił we wskazanym terminie na zajęcie pasa drogowego ul. M. w celu prowadzenia robót i z dniem 30 stycznia 2011 r. zajmujący teren był zobowiązany do jego opuszczenia. Nie wykonanie tego obowiązku skutkowało naliczeniem kary pieniężnej, czego miał świadomość zajmujący pas drogowy. Tym samym zajęcie w dniu 31 stycznia 2011 r. przedmiotowego pasa drogowego w wyniku prowadzenia robót, zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1i ust. 12 u.d.p. jest zajęciem z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi objętym decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. i podlega wymierzeniu kary pieniężnej. Organ I instancji wskazał, że nie mógł się przychylić do wniosku strony skarżącej z dnia [...] marca 2013 r. o zmianę decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r., albowiem decyzja ta miała określony termin ważności do dnia 30 stycznia 2011 r., co spowodowało, że decyzja ta wygasła z dniem 30 stycznia 2011. Po wygaśnięciu powyższej decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając: - naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez dokonania zbadania powierzchni podlegającej naliczeniu kar, oględzin, szkiców oraz innych czynności faktycznych i prawnych niezbędnych dla należytego zbadania czy i w jakim zakresie oraz terminie doszło do zajęcia pasa drogowego oraz oparcie decyzji wyłącznie na fakcie złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie kolejnej decyzji o pozwoleniu na zajęcie pasa drogowego, - naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację skutkującą wydaniem decyzji wobec niewłaściwego podmiotu, w sytuacji gdy decyzja winna być wydana wobec wykonawcy, który dokonał zajęcia pasa drogi, tj. wobec H. S.A. w upadłości układowej. Skarżąca podniosła, że organ I instancji nie zgromadził żadnego dowodu na to, że rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego, ani też nie wskazał i nie zbadał, jaka była powierzchnia zajęcia pasa drogowego. Z decyzji I instancji wynika jedynie, że zajęcie nastąpiło samowolnie i że jego powierzchnia była równa powierzchni wcześniej dokonanego zajęcia, jedynie w oparciu o terminy składania wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto zadaniem skarżącej decyzja została wydana wobec niewłaściwego podmiotu. Wykonawcą robót budowlanych była H. S.A. (obecnie H. S.A. w upadłości układowej). Skarżąca, jako inwestor, nie może ponosić odpowiedzialności za działania wykonawcy w zakresie samowolnego zajęcia pasa drogowego przez wykonawcę. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. strona skarżąca przesłała do organu odwoławczego kopię decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], która w jego ocenie potwierdza argumentację skarżącej zawartą w odwołaniu od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Organ, ustosunkowując się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, wskazał, że w orzecznictwie utrwalony jest podgląd, iż to inwestor, a nie wykonawca robót t w pasie drogowym, jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a następnie przekroczył termin zajęcia lub zajął powierzchnię pasa większą niż określoną w zezwoleniu – to inwestor jako podmiot mający interes prawny do prowadzenia robót w pasie drogowym w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego winien być adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Organ podniósł ponadto, że dwie kolejne decyzje obejmujące okres od 22 grudnia 2010 r. do 16 marca 2011 r, z wyjątkiem dnia 31 stycznia 2011 r. dotyczyły powierzchni jezdni – 364 m2, trawnika – 1545 m2, chodnika – 217 m2, zaś we wniosku o zmianę decyzji z[...] stycznia 2011 r. skarżąca zwracała się jedynie o modyfikację okresu zezwolenia, nie zaś zajętej powierzchni. Tym samym zdaniem organu odwoławczego bezzasadne są zarzuty skarżącej, jakoby organ nie wyjaśnił, jaka była powierzchnia zajętego pasa drogowego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powtórzyła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu do decyzji I instancji. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowania, a w konsekwencji błędnego określenia stron postepowania i skierowanie sprawy do osoby nie będącej strona postepowania. Przywołała treść art. 429 k.c. dotyczący odpowiedzialności zleceniodawcy za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu zleconych czynności, wskazując, że nie można przyjąć, że w świetle przepisów kodeksu cywilnego skarżąca nie podnosi odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zgody przez wykonawcę, ale z punktu widzenia prawa administracyjnego taką odpowiedzialność ponosi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U z 2012 r., poz. 270, zer zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W rozumieniu tych przepisów zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a więc do następujących okoliczności: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1); przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2); zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3). Powołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy, określającym w sposób wyczerpujący sytuacje, w których dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W myśl tego przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Zarówno powołany wyżej przepis, jak i przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jako normujące kwestie stanowiące wyjątek od zasady wykorzystywania drogi i pasa drogowego na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego (por. art. 39 ust. 3 ustawy), powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zajęcie pasa drogowego na potrzeby gospodarcze podmiotu składającego w tym zakresie odpowiedni wniosek, może stanowić podstawę nałożenia kary finansowej, której zakres ograniczony jest w takim przypadku do sytuacji wymienionych w art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12 u.d.p. Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w znaczeniu nadanym ww. przepisami rozumie się: samowolne zajęcie tego pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni pasa niż określona w zezwoleniu. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia takiej kary organ związany jest rygorami procedury administracyjnej. W ocenie Sądu bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art.. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji bez dokonania zbadania powierzchni podlegającej naliczenia kar, oględzin, szkiców oraz innych czynności niezbędnych do należytego zbadania zakresu i terminu zajęcia pasa drogowego. Podkreślić należy, że bezsporne jest, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Prezydent W. zezwolił M. S.A. z siedzibą w W. na kontynuację zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. M. w rejonie ul. S. w W. o powierzchni 2126 m2 ( w tym: jezdnia – 364 m2, trawnika – 1545 m2, chodnika – 217 m2) w okresie od dnia 22 grudnia 2010 r. do dnia 30 stycznia 2011 r. na czas budowy komory [...] w kolektorze dosyłowym do oczyszczalni ścieków "[...]". W dniu [...] lutego 2011 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego drogi powiatowej ul. M. w rejonie ul. S. w W. o powierzchni 2126 m2 okresie od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 16 marca 2011 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Prezydent W. zezwolił stronie skarżącej na kontynuację zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 16 marca 2011 r. Tym samym w dniu 31 stycznia 2011 r. strona skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Należy zgodzić się z organem, że fakt wydania przez Prezydenta W. ww. decyzji obejmujących okres od 22 grudnia 2010 r. do 16 marca 2011 r, z wyjątkiem dnia 31 stycznia 2011 r., dotyczących powierzchni jezdni – 364 m2, trawnika – 1545 m2, chodnika – 217 m2, potwierdza zajmowanie przez stronę skarżącą w dniu 30 stycznia 2014 r. powierzchni 2126 m2 przedmiotowego pasa drogowego. Dodatkowo obszar zajmowanego w dniu 31 stycznia 2011 r. pasa drogowego potwierdza treść pisma strony skarżącej z dnia [...] marca 2012 r., w którym zwracała się jedynie o modyfikację okresu zezwolenia, nie zaś zajętej powierzchni. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 107 § 1 poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, podnieść należy, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że to inwestor , a nie wykonawca robót w pasie drogowym, jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej zza zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Należy zwrócić uwagę na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 97/12, LEX nr 1145763, w myśl którego "To inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym, jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a następnie przekroczył termin zajęcia lub zajął powierzchnię pasa większą niż określona w zezwoleniu - to inwestor jako podmiot mający własny interes prawny do prowadzenia robót w pasie drogowym w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, winien być adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Wykonawca takich robót nie realizuje bowiem robót we własnym imieniu i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora, stąd nie posiada w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a." Potwierdza to również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 369/12, LEX nr 1249316, zgodnie z którym: "1. Stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. 2. Z przepisów prawa nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż inwestor (zajmujący pas drogowy) był przyznany przymiot strony w postępowaniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Źródłem interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu nie może być prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością - pasem drogowym, którego dotyczy zezwolenie." Reasumując stwierdzić należy, że istniejący między inwestorem a wykonawcą stosunek prawny ma charakter cywilnoprawny i w żaden sposób nie może prowadzić do modyfikacji, czy wręcz przenoszenia obowiązków publicznoprawnych, jakie ma inwestor względem zarządcy drogi. Stąd nawet gdyby inwestor przeniósł w drodze umowy cywilnej na wykonawcę obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i poniesienia związanych z tym opłat (ewentualnie kar), to wobec zarządcy drogi stroną uprawnioną i zobowiązaną nadal pozostaje inwestor. W konsekwencji uznać należy, że SKO w W. trafnie uznało, iż decyzja o wymierzeniu kary została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie, czyli do M. S.A. z siedzibą w W. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kp.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. jest – w ocenie Sądu – bezpodstawny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.