II OSK 487/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 950/14 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 20 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie po wystąpieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę na działce [...] w C. przy ul. [...], podczas której ustalił, że A. S. wykonał samowolnie obrzynarkę płyt kamiennych z kanałem betonowym na płycie betonowej, która znajduje się w odległości ok. 6,5 m od granicy z działką nr ewid. [...]; w budynku mieszkalnym w pomieszczeniu usługowym inwestor wykonał kanał betonowy o wymiarach ok. 4,50 m x 1,00 m i gł. 1,20 m nakryty kratą metalową. Kanał został wykonany zgodnie z oświadczeniem A. S. w 1989 r., a montaż obrzynarki z kanałem i płytą betonową został wykonany w 1990 r. Następnie PINB w Ciechanowie postanowieniem z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] na podstawie art. 54 ust. 1, art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał A. S. przedstawienie inwentaryzacji powykonawczej płyty betonowej z kanałem betonowym oraz kanału betonowego wraz z ekspertyzą o zdatności do użytkowania i wykonania zgodnie ze sztuką budowlaną oraz pozytywnej opinii Inspekcji Ochrony Środowiska. Po przedstawieniu ww. inwentaryzacji PINB w Ciechanowie decyzją z [...] stycznia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 42 ust. 3, art. 54 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. udzielił A. S. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej płyty betonowej z kanałem betonowym. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...], po wszczęciu z urzędu postępowania, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stwierdził nieważność ww. decyzji PINB w Ciechanowie z [...] stycznia 2006 r. nr [...] podnosząc, że PINB w Ciechanowie prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji samowoli budowlanej naruszył art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., z uwagi na niezbadanie przez organ powiatowy zgodności wybudowanych budowli z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazał, że w stosunku do kanału betonowego powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50–51 Prawa budowlanego z 1994 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne dotyczące kanału betonowego o wymiarach 4,50 m x 1,00 m i gł. 1,20 m wykonanego w pomieszczeniu usługowym w piwnicy budynku mieszkalnego na działce o nr [...] przy ul. [...] w C. Natomiast zawiadomieniem z 28 listopada 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przedmiotowego kanału betonowego i po przeprowadzeniu tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowego kanału betonowego. W uzasadnieniu decyzji PINB w Ciechanowie wskazał, że z przedłożonych przez inwestora – A. S., na wezwanie organu postanowieniem z [...] sierpnia 2005 r., dokumentów wynika, że roboty budowlane zostały wykonane poprawnie, nie naruszają obowiązujących przepisów warunków technicznych, nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i nie pogarszają warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Również przeprowadzone w dniu 10 grudnia 2013 r. oględziny przedmiotowego kanału potwierdzają, że stan techniczny kanału betonowego zabezpieczonego kratą metalową nie uległ zmianie i nadaje się do dalszego użytkowania. W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego wynikającego z przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego. Odwołanie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na powyższą decyzję PINB w Ciechanowie z [...] lutego 2014 r. wniósł R. P. Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w Ciechanowie z [...] lutego 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Stwierdził, że organ naruszył przepisy prawa materialnego. Przywołał treść uzasadnienia decyzji MWINB z [...] czerwca 2013 r., z którego wynika, że działalność polegająca na wyrobie nagrobków z cała pewnością jest działalnością uciążliwą dla działek sąsiednich. Przeprowadzona kontrola wykazała, że hałas powodowany pracą zakładu jest uciążliwy przy otwartych oknach, a hałas i zapylanie przenikające do środowiska powodowane funkcjonowaniem zakładu kamieniarskiego nie pozwala na korzystanie z działki (odwołującego się) we właściwy sposób oraz uniemożliwia swobodne wietrzenie pomieszczeń mieszkalnych, co w istotny sposób zakłóca spokój i funkcjonowanie nieruchomości przy ul. [...] w C. Organ wskazał ponadto, że kanał betonowy nie jest obiektem budowlanym dlatego powinny mieć zastosowanie przepisy wskazane w art. 50–51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie obecnie na nieruchomości inwestycyjnej brak jest uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, ale PINB był w posiadaniu pisma Prezydenta Miasta Ciechanowa, który wyraźnie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru nieuciążliwego. Organ odwoławczy podkreślił, że z punktu widzenia planowania przestrzennego funkcjonowanie sporna inwestycja koliduje z funkcjami występującymi na tym terenie a zatem zostały naruszone podstawowe zasady ładu przestrzennego, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50–51 Prawa budowlanego. Wskazał, że w toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego powinien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz ewentualnie jakie czynności należy podjąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem W przypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawi koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji umarzając postępowanie administracyjne w sprawie kanału betonowego nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, nie ustalił stanu faktycznego, a następnie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego naruszając tym samym przepisy prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie. Zdaniem Sądu trafnie organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, przez organ I instancji, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Podjęcie zatem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dawało podstawy organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasacyjnej. Sytuacja taka nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w zakresie jego kompetencji. W uzasadnieniu decyzji konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, stosownie do obowiązku wskazanego w art. 138 § 2 zdanie drugie, wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że wykonał zalecenia organu zawarte w postanowieniu z [...] sierpnia 2005 r., Sąd podniósł, że rzeczywiście postępowanie w sprawie wybudowanego kanału betonowego prowadzone od 2005 r. toczyło się na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., w trakcie którego organ I instancji wydał postanowienie, nakładające na skarżącego przedłożenie dokumentacji, które miało zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych. Postępowanie zostało zakończone decyzją z 9 stycznia 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie m.in. spornej inwestycji. Ale ta decyzja była dotknięta wadą nieważności; stwierdzając jej nieważność, organ nadzoru zarzucił m.in. niewłaściwe zastosowanie przepisów – Prawa budowlanego z 1974 r. zamiast przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Na tej podstawie organ I instancji w dniu [...] listopada 2013 r. umorzył postępowanie prowadzone na podstawie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i w tej samej dacie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie kanału betonowego już na podstawie obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania ustawy z 1994 r. Złożenie zatem w 2005 r. dokumentów jest bez znaczenia w postępowaniu prowadzonym obecnie. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z 20 listopada 2014 r. wniósł A. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisu postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a,. które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie wadliwej kontroli decyzji nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. uchylającej decyzję nr [...] z [...] lutego 2014 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego kanału betonowego o wym. 4,50 m x 1,00 m i gł. 1,20 m położonego w pomieszczeniu usługowym w piwnicy budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w C.; 2) naruszenie przepisu postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. uchylającą decyzję z [...] lutego 2014 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie, podczas gdy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego; 3) naruszenie przepisu postępowania art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi z 28 kwietnia 2014 r. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. podczas gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że kanał betonowy o wymiarach ok. 4,50 m x 1,0 m i głębokości 1,20 m nie stanowi obiektu budowlanego ani budowli, na które byłoby wymagane pozwolenie na budowę a tym samym postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania art. 138 § 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. a w konsekwencji również art. 151 p.p.s.a. Na wstępie należy wyraźnie powiedzieć, że błędem organów nadzoru budowlanego było wyłączenie do odrębnego postępowania sprawy kanału betonowego o wym. 4,50 m x 1,00 m i gł. 1,20 m wykonanego w pomieszczeniu usługowym w piwnicy budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w C. Postępowanie to powinno się toczyć łącznie ze sprawą płyty betonowej z kanałem betonowym o wym. 2,00 m x 0,90 m i gł. 1,20 m, położonych na zewnątrz budynku mieszkalnego. Wyłączenie tej sprawy do odrębnego postępowania nastąpiło chyba tylko po to, aby móc następnie wykazać, że przedmiotowy kanał betonowy w budynku nie jest obiektem budowlanym, a więc nie mają w tej sprawie zastosowania przepisy Prawa budowlanego. Tymczasem kanał betonowy będący przedmiotem postępowania w tej sprawie, podobnie jak kanał betonowy i płyta betonowa, których nakazano rozbiórkę decyzją PINB z [...] lutego 2014 r. utrzymaną w mocy decyzją MWINB z [...] maja 2014 r., należą do tej samej budowli stanowiącej w świetle art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. całość techniczno-użytkową wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku nielegalnie wykonanych robót budowlanych w istocie powstał zakład produkcyjno-usługowy, zakład kamieniarski a inwestorem był jak ustalono A. S. Mało tego obiekt ten powstał na terenie nieprzeznaczonym na takie cele w planie miejscowym. Nie można w tym stanie faktycznym mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż żaden z istotnych elementów stosunku prawnego nie przestał istnieć i sprawa wymaga merytorycznego jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., II GSK 176/15, Lex nr 2117106). W okolicznościach tej sprawy toczącej się od 2005 r., w której prawidłowo ustalono stan faktyczny, nietrafny całkowicie jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. podobnie jak zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Ponieważ błędna była decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie administracyjne, organ odwoławczy prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazują, że postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 50–51 Prawa budowlanego. Można w tej chwili polemizować z tym poglądem, kiedy w stosunku do pozostałej części elementów samowoli budowlanej został wydany nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ale takie są konsekwencje wyłączenia tej sprawy do odrębnego postępowania. Żadna jednak z tych okoliczności nie świadczy o naruszeniu zaskarżonym wyrokiem art. 138 § 2 k.p.a., jak podnosi się w skardze kasacyjnej. W świetle powyższych rozważań nie ma też żadnego uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż było to jedyne i właściwe rozstrzygnięcie kończące kontrolę sądową w tej sprawie. Wykonanie kanału betonowego w pomieszczeniu usługowym w piwnicy budynku mieszkalnego A. S., może dodatkowo świadczyć o tym, że inwestor samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy A. S. decyzją z dnia [...] lutego 1988 r. uzyskał pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego na tym terenie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.