II OSK 986/15

Dnia 19 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1179/14 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1179/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku przeprowadzonej w dniu 7 maja 2013 r. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że w budynku drewnianym przy ul. [...] w O., wpisanym do rejestru zabytków przeprowadzono prace polegające na wymianie szalunku na elewacji frontowej, wymianie stolarki okiennej na okna z PCV, wymianie stolarki drzwiowej na nowe drzwi z drewna, zmniejszeniu otworu okiennego w lukarnie elewacji frontowej i wykonaniu tam okiennic, wykonaniu szalunku na elewacji od strony podwórza, obłożeniu cokołu elewacji frontowej kamieniem elewacyjnym, wykonaniu nowego pokrycia dachu z papy, otynkowaniu kominów. Powyższe prace wykonano bez pozwolenia organu konserwatorskiego. Organ kontrolujący wskazał, że wykorzystane materiały w dużym stopniu nawiązują do oryginalnych materiałów, z których wybudowany został dom – drewno i kamień na elewacjach. Stolarka okienna została jednak wykonana z PCV – materiału ahistorycznego i nieakceptowanego pod wzglądem konserwatorskim w obiektach zabytkowych. Ponadto zamontowane zostały drzwi wejściowe jednoskrzydłowe w owalnym przeszkleniem w górnej części, które pozostają w sprzeczności z formą oryginalnej stolarki drzwiowej obiektu - drzwi dwuskrzydłowych płycinowych ze szklanym nadświetlem. Elementy te nie współgrają z zabytkowym charakterem domu, który stanowi ciekawy przykład osadnictwa tkaczy z połowy XIX w. W oparciu o powyższe ustalenia kontrolne decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 45 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568), nakazał A. W. niezwłocznie doprowadzenie zabytkowego drewnianego domu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w O. do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu robót. Termin ich wykonania organ określił w sposób wskazujący, że powinny zostać one przeprowadzone wciągu 4 miesięcy od daty otrzymania decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót i wyznaczył nowy termin ich wykonania do dnia 31 października 2014 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Oddalając skargę na ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym – w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12. W takiej sytuacji zgodnie z ww. przepisem wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję: 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami kodeksowymi i z zasadą proporcjonalności przyznając, iż skarżąca wykonała część robót, wykorzystując materiały w dużym stopniu nawiązujące do oryginalnych materiałów, z których wybudowany został dom. Jednakże część robót należało objąć nakazem z uwagi na zmianę formy poszczególnych elementów lub wykorzystanie materiału ahistorycznego i nieakceptowanego pod względem konserwatorskim - co uzasadniało konieczność ingerencji organu. Odnosząc się do zarzutu przyjęcia przez organ odwoławczy błędnej podstawy swojej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 1 zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w warunkach uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia wyznaczonego terminu dla wykonania obowiązków i w tym zakresie orzeczenia merytorycznego, Sąd stwierdził, że nie ma on żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy Sąd ten powinien wziąć pod uwagę, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekł w sposób nieznany przepisowi art. 138 k.p.a., czym rażąco naruszył prawo. Skarżąca wskazała, że powołany przepis stanowi katalog zamknięty decyzji, które może podjąć organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w tej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Ministra. W uzasadnieniu strona podniosła, że Sąd I instancji nie zrozumiał treści zarzutu sformułowanego w skardze na decyzję organu odwoławczego. Skarżąca nie kwestionuje tego, że w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu I instancji w części i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy, jednakże istotą zgłoszonego zarzutu było stwierdzenie, że powołany przepis nie mógł stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia o "utrzymaniu w pozostałym zakresie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej". Skarżąca zarzuciła tym samym Sądowi I instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zarzutu, iż organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 138 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zgodzić się należy z tym twierdzeniem skargi kasacyjnej, które wskazuje, że organ odwoławczy nie jest upoważniony do wydania rozstrzygnięcia innego od wymienionego w art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. Jest to wynikiem uznania, że ww. przepis zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Podzielenie tejże argumentacji w żaden sposób nie przekłada się jednakże na uznanie, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uchybił powyższemu przepisowi, albowiem oddalił skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, która zawierała rozstrzygnięcie nieznane ustawie procesowej. Sposób sformułowania skargi kasacyjnej wskazuje na niedostateczne rozważenie przez wnoszącego skargę kasacyjną treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co prowadziło do wyciągnięcia błędnych wniosków w odniesieniu do przypisywania wadliwości zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Przywołany przepis przyjmuje, że organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części". Wydaje się, że najistotniejsza kwestia jaka ma związek z rozstrzyganą sprawą wiąże się z uznaniem, że błąd zawarty w decyzji organu I instancji może wpływać nie tylko na całe kontrolowane rozstrzygnięcie, ale również obejmować jedynie jego część. Powyższe skutkuje tym, że organ odwoławczy, w zależności od przyjętej oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, może wydać orzeczenie reformatoryjne, które będzie miało różny zakres przedmiotowy. W treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawodawca nie zawarł bezpośredniego wskazania, co stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jeżeli wydana przez organ odwoławczy decyzja uchyla decyzję organu I instancji jedynie w części i w tym zakresie orzeka ponownie co do istoty. Nie może jednak budzić wątpliwości, że ta część sprawy administracyjnej, jeżeli da się ze względu na swój charakter wyodrębnić jako samodzielny fragment przedmiotu orzekania, podlega tym samym zasadom, które zostały wiążąco określone w art. 138 k.p.a. To znaczy, że organ odwoławczy, uchylając decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie orzekając ponownie merytorycznie, jest uprawniony w pozostałej części do wydania również rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc utrzymania decyzji organu I instancji w mocy. Zasadnicze znaczenie przypisać należy wyłącznie temu, by rozstrzygnięcie organu odwoławczego prowadziło do pełnej kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, co powinno co do zasady wykluczać sytuację prowadzącą do tego, że organ odwoławczy uchyli decyzję organu I instancji w części i orzeknie w tym zakresie ponownie, nie wskazując jednak jakim rozstrzygnięciem należy objąć pozostałą nieuchyloną część decyzji. Tego rodzaju sytuacja jest niejednolicie ujmowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. I OSK 399/13; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. I OSK 1317/05), niemniej nie ma podstaw, by ją szerzej rozważać, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Przenosząc powyższe wyjaśnienie na grunt kontrolowanego postępowania, nie może budzić wątpliwości, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uchylając decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót i wyznaczając nowy ich termin - wydał decyzję częściową, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w pozostałym zaś zakresie, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy – oparł się na rozstrzygnięciu przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wadliwością proceduralną, niewpływającą jednakże na wynik sprawy, było pominięcie w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przepis ten stanowił właściwą podstawę dla zmiany wyznaczonego przez organ I instancji terminu wykonania przez skarżącą robót mających doprowadzić budynek stanowiący zabytek do jak najlepszego stanu. Błędu nie uniknął również Sąd I instancji, odnosząc się do postawionego decyzji odwoławczej w tym zakresie zarzutu, albowiem istotą zaistniałego w sprawie problemu nie było wskazanie błędnej podstawy rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale jej niepełność przejawiająca się w powołaniu się na tylko jedną podstawę prawną decyzji w sytuacji, gdy powinna ona składać się z dwóch podstaw odpowiadających dwuelementowemu rozstrzygnięciu. Błędna wypowiedź Sądu I instancji w odniesieniu do powyższego zagadnienia proceduralnego nie czyni jednak zaskarżonego wyroku wadliwym w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Argumentacja skargi kasacyjnej podnosząca, iż organ odwoławczy wydał decyzję nieznaną ustawie (art. 138 k.p.a.), czym miał rażąco naruszyć wskazany wyżej przepis, jako oczywiście nieuzasadniona, nie mogła być bowiem przez Naczelny Sąd Administracyjny w żaden sposób podzielona. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.