II OSK 103/15

Dnia 21 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 567/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 567/14, po rozpoznaniu skargi J. M. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze. zm.), nakazał właścicielce - J. Z.: 1) wstrzymać roboty budowlane, polegające na budowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. K. [...] w S.; 2) przedstawić - w terminie 40 dni od daty doręczenia tegoż postanowienia: a) ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, b) 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał właścicielce rozbiórkę budynku mieszkalnego o wymiarach w planie ok. [...] x [...] m = [...] m , zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. K. [...] w S. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. Z. zaskarżając również poprzedzające ww. decyzję postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] września 2013r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w częściach określających adres przedmiotowej działki i w to miejsce orzekł "położonej przy ul. S. w S.", a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na rozbieżność w kwestii adresu przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania między innymi w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. oraz w zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] września 2013 r. PINB określał adres nieruchomości jako ul. K. [...] w S. Jednakże w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta Poznański wskazał, iż działka o nr ew. [...] nie znajduje się przy ul. K., lecz przy ul. S. Powyższe potwierdza również informacja z rejestru gruntów, zgodnie z którą działka o nr ew. [...] położona jest przy ul. S. W związku z tym, konieczne było skorygowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia właśnie w tym zakresie. Dalej stwierdzono, iż organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązujące do przedłożenia określonych w nim dokumentów, celem umożliwienia legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Mając na uwadze zastosowanie w niniejszej sprawie art. 52 ustawy Prawo budowlane, określającego podmiot zobowiązany do dokonania czynności nakazanych m.in. w decyzji o rozbiórce z art. 48 tej ustawy, organ wskazał, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Podkreślił też, że w ostatnim czasie, coraz częściej dopuszczalność nałożenia nakazu na inwestora, sądy administracyjne obwarowują dodatkowym tytułem posiadania przez niego tytułu prawnego do obiektu budowlanego/nieruchomości. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, iż PINB prawidłowo nałożył obowiązki na J. Z. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości zamiast na inwestora, którym był W. K. Stwierdził, iż bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje kwestia zawarcia przez W. K. i J. Z. umowy przedwstępnej z dnia [...] kwietnia 2012 r., a także późniejsze odstąpienie Z. od tejże umowy. Ani bowiem w czasie trwania tej umowy, ani po odstąpieniu od niej przez właścicielkę, W. K. nie posiadał i nie posiada wspomnianego wyżej tytułu prawnego do obiektu, który umożliwiałby mu wykonanie nałożonych obowiązków. Organ wskazał, iż odwołująca J. Z., jako jedyny właściciel nieruchomości, mogła bowiem uzyskać i przedłożyć dokumenty niezbędne do legalizacji obiektu, o ile taką legalizacją byłaby zainteresowana, co -zdaje się - nie ma miejsca w niniejszej sytuacji. Czym innym jest jednak brak woli legalizacji samowolnie wzniesionego na jej terenie obiektu, a czym innym - obiektywna niemożność wywiązania się z nałożonych obowiązków. Ponadto WWINB stwierdził, iż dodatkowa kontrola z dnia [...] listopada 2013 r., przeprowadzona przez PINB na zlecenie WWINB została przeprowadzona wadliwie tj. wbrew art. 81a ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzono ją zarówno bez udziału stron, jak również bez udziału świadków. Jednakże to uchybienie oraz wadliwość przesłuchania J. Z., w ocenie WWINB, pozostają bez wpływu na prawidłowość postanowienia oraz decyzji, wydanych przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. Z. W szczególności zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wadliwym oznaczeniem adresata w decyzji administracyjnej o rozbiórce obiektu budowlanego, art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wadliwym oznaczeniem adresata postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniami o wpisie projektanta na listę członków właściwej Izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a także art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie zaskarżonego postanowienia i decyzji w mocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz oświadczył, iż sprawa o wydanie nieruchomości jest w tej chwili prawomocna, albowiem Sąd Okręgowy oddalił apelację skarżącej od wyroku Sądu Rejonowego o sygn. akt IC 293/13. Skarżący nadal włada przedmiotową, wydzieloną częścią nieruchomości i jest niewykluczone na dzień dzisiejszy, że dojdzie do umowy przenoszącej własność nieruchomości na W. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 567/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynikało z akt sprawy, a przede wszystkim z zeznań inwestora oraz pisma Starosty Poznańskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych nie uzyskał stosownej decyzji. Zatem inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, co skutkowało koniecznością prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że powyższa regulacja statuuje zasadę, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada ta nie będzie miała zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Na mocy art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Podmioty, które mogą być adresatami decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 określa art. 52 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Sąd podkreślił, że wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Skonstruowanie art. 52 ustawy Prawo budowlane na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Tak więc zasadą jest, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, iż kwestia posiadania tytułu prawnego nie ma znaczenia. Zdaniem Sądu tylko inwestor posiadający tytuł prawny do nieruchomości może być adresatem decyzji rozbiórkowej. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy Prawo budowlane jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych przez niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Nie można zatem orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Jeżeli bowiem inwestor utracił tytuł prawny do tej nieruchomości, to wówczas zgodnie z art. 52 ustawy, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. (vide wyrok NSA z 15 maja 2012r., II OSK 338/11). Sąd stwierdził, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, iż inwestorem jest W. K., który nie jest właścicielem nieruchomości. Natomiast kwestią sporną jest okoliczność czy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości, który pozwoliłby mu na wykonanie nałożonych na niego obowiązków. Sąd wskazał, iż pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy odczytywać zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, według którego pod pojęciem tym należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż organ nieprawidłowo ustalił, iż inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Organ nie miał podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie ma znaczenia zawarta przedwstępna umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynikało, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. aktem notarialnym (Rep A nr [...]) skarżąca zawarła z uczestnikiem postępowania - W. K. przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z § 5 ust. 1 przedmiotowej umowy wydanie przedmiotu umowy w posiadanie kupującego tj. inwestora nastąpiło w momencie podpisania umowy przedwstępnej. Na mocy § 5 ust. 3 umowy inwestor uprawniony był od dnia jej podpisania do nieodpłatnego korzystania z części działki gruntu nr [...] jak również uprawniony był do czynienia na części działki - zgodnie z prawem - nakładów na budowę budynku z funkcją mieszkalną. W ocenie Sądu z powyższej umowy zobowiązaniowej jednoznacznie wynikało, że inwestor nie tylko od dnia podpisania umowy przedwstępnej był w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości ale miał również na jej mocy prawo do wykonywania robót budowlanych. Sąd zauważył, że z treści protokołu rozprawy z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt IC 293/13 wynika, że skarżący nadal włada przedmiotową, wydzieloną częścią nieruchomości. Wskazał także, że powództwo skarżącej o wydanie przedmiotowej nieruchomości zostało prawomocnie oddalone, albowiem Sąd Okręgowy oddalił apelację skarżącej od wyroku Sądu Rejonowego o sygn. akt IC 293/13. Z powyższych względów Sąd uznał, iż na gruncie niniejszej sprawy adresatem orzeczeń wydawanych w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego winien być inwestor, jako sprawca samowoli budowlanej, a nie właściciel nieruchomości. Sąd za zasadny uznał również zarzut naruszenia w toku postępowania przez organ art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zasadności powyższego zarzutu nie kwestionował również organ podnosząc w zaskarżonej decyzji, iż kontrola z dnia [...] listopada 2013 r. została przeprowadzona zarówno bez udziału stron, jak również bez udziału świadków. Sąd wyjaśnił, że nie uchylił postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., ponieważ postanowienie to na skutek niniejszego wyroku i konieczności prowadzenia całego postępowania od początku utraciło byt prawny. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. poprzez: błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na: 1. mylnym rozumieniu treści art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną takiej treści, że nadzór budowlany jest uprawniony nakazać wykonanie czynności, o jakich mowa w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane podmiotowi, który jest inwestorem zrealizowanej budowy domu jednorodzinnego i jednocześnie nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie mu obowiązku - wzniósł obiekt budowlany w oparciu o umowę przedwstępną z dnia [...] kwietnia 2012 r. (Rep. A nr [...]), od której odstąpiła J. Z., 2. mylnym rozumieniu treści art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane wyrażające się w uznaniu przez Sąd, że umowa przedwstępna jest co do zasady prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano na art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. i art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: "kpa") poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i nie uchylenie przez Sąd "postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., ponieważ postanowienie to na skutek niniejszego wyroku i konieczności prowadzenia całego postępowania od początku utraciło byt prawny" (str. 12 uzasadnienia wyroku). Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 52 Prawa budowlanego czego skutkiem było uznanie, że organy administracji błędnie wskazały J. Z. - właściciela przedmiotowej nieruchomości za adresata nakazu rozbiórki orzeczonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem WWINB, umowa przedwstępna z dnia [...] kwietnia 2012 r. (Rep. A nr [...]), na podstawie której W. K. jako inwestor wykonywał roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. S. w S., od której odstąpiła J. Ż., nie mieści się w pojęciu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Stwierdził, że wymienienie wielu tytułów prawnych jest wyliczeniem zamkniętym i wśród nich nie ma umowy przedwstępnej. Stwierdzono, że błędem jest utożsamianie umowy przedwstępnej z rozważaną teraz kategorią umów zobowiązujących do przeniesienia własności. Przez umowę przedwstępną strony zobowiązują się (w trybie art. 389 k.c.) do zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży (zamiany, darowizny itp.) o charakterze zobowiązująco-rozporządzającym lub - według swej woli - wyłącznie zobowiązującym, z koniecznością późniejszego zawierania umowy przenoszącej własność (por. E. Gniewek, Przeniesienie własności a umowa przedwstępna, NP 1979, nr 7-8, s. 52- 62). W żadnym zaś razie umowa przedwstępna nie jest umową zobowiązującą do przeniesienia własności w rozumieniu art. 156 k.c." (E.Gniewek, Komentarz do art. 156 Kodeksu cywilnego, SIP LEX). Innymi słowy inwestor realizując budynek mieszkalny jednorodzinny na działce, stanowiącej własność J. Z. nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak tytułu prawnego do obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki, uniemożliwi mu w przyszłości wykonanie przymusowej decyzji rozbiórkowej, o jakiej mowa w art. 52 Prawa budowlanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dalej wskazano, że Sąd uchylając przedmiotowe decyzje administracyjne, nakazujące J. Z. przymusową rozbiórkę powinien także uchylić postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2013 r. i winien dać temu wyraz w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie stwierdzić należy, że podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogły być zarzuty wymienione w punktach 1 i 2 tej skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu administracji Sąd I instancji nie wyraził poglądu, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać umowy przedwstępnej. Art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego. Tym stosunkiem zobowiązaniowym może natomiast być m.in. umowa użyczenia nieruchomości lub umowa nieuregulowana w kodeksie cywilnym (umowa nienazwana). Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. W czasie realizacji inwestycji oraz w czasie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które można określić jako umowę użyczenia nieruchomości bądź umowę nienazwaną dającą prawo do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane. O istnieniu takiej umowy świadczy treść aktu notarialnego Rep. A nr [...]. Akt notarialny może dokumentować zawarcie jednej bądź kilku różnych umów. Ww. akt notarialny w zasadniczej swej części dokumentuje fakt zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości jednakże dokumentuje on również fakt zawarcia umowy dającej inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do czasu zawarcia umowy sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie wskazał, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego dowodem jest z akt notarialny Rep. A nr [...] nie zaś umowa przedwstępna, której zawarcie dokumentuje m.in. ten akt. Odnośnie do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że właścicielka nieruchomości odstąpiła od umowy przedwstępnej (a w konsekwencji także od związanej z nią umowy zezwalającej na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stwierdzić należy, że sam fakt złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy nie oznacza, że jest ono skuteczne. Jak wynika z akt sprawy właścicielka nieruchomości powołując się na fakt odstąpienia od umowy wystąpiła z powództwem o wydanie nieruchomości. Z oświadczenia złożonego przez jej pełnomocnika na rozprawie przed Sądem I instancji (k - 60 akt sądowoadministracyjnych) wynika, że powództwo to zostało prawomocnie oddalone co oznacza, że odstąpienie od umowy nie zostało uznane przez sąd powszechny za prawnie skuteczne. Za zasadny uznać natomiast należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 P.p.s.a. poprzez to, że Sąd ten uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji nie uchylił również postanowienia Powiatowego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nakazującego właścicielce nieruchomości m.in. przedstawienie dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji. Skoro postępowanie ma być prowadzone od początku to obowiązek ten powinien zostać nałożony na inwestora a nie na właścicielkę nieruchomości, a w konsekwencji ww. postanowienie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Z powodu nieuchylenia tego postanowienia zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i jednocześnie uchylenia decyzji wydanej przez organ odwoławczy oraz organ I instancji oraz uchylenia postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., art. 134 P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.