I SA/Gl 338/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), del. Sędzia SO Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Bożena Pindel, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] nr [...]; 2) orzeka, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., dalej Kolegium lub SKO, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania pana K. P. (dalej strona), od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie określenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej opłata), działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 6o i 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2013. 1399), dalej ustawa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że zaskarżoną odwołaniem decyzją organ pierwszej instancji ustalił stronie obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości 60 zł za miesiąc z dniem 1 lipca 2013 r. przyjmując, że nieruchomość jest zamieszkiwana przez 4 osoby, co przy stawce 15 zł za osobę dało 60 zł miesięcznie. Odwołująca się strona podniosła, że nie posiada odpadów komunalnych. Analizując określone w ustawie zasady usuwania odpadów komunalnych SKO stwierdziło, że obowiązek ten spoczywa na gminach zgodnie z art. 6c ustawy, a następnie przytoczyło jej przepisy tj. art. 6l, art. 6m i art. 6q ustalając, że strona nie złożyła deklaracji i nie dokonała wpłaty opłaty, zaś mając na względzie dane z ewidencji ludności nieruchomość jest zamieszkiwana przez 4 osoby, co przy stawce 15 zł za osobę, wynikającej z uchwały nr XXVIII/292/13 Rady Gminy J., dało kwotę 60 zł. Kolegium zauważyło, że przepis art. 6h ustawy ustanawia obowiązek ponoszenia opłaty, a ustawa nie przewiduje wyjątków od tej zasady. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący pan K. P. wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji z uwagi na rażące naruszenie prawa, gdyż Kolegium zlekceważyło jego wniosek o czynny udział w postępowaniu odwoławczym naruszając przepis art. 10 k.p.a., a nadto wnioskował o przeprowadzenie dowodu na okoliczność, czy Gmina J. wykazała dowodowo, że posiada śmieci, że wyrzuca je w niedozwolone miejsce lub podrzuca komuś w okolicy. Podał, że usługi odbioru jego śmieci Gmina nie wykonała i nie wykonuje. Ponadto Gmina nie respektuje jego oświadczenia w deklaracji, zmuszając go do napisania, że coś posiada mimo, że tego nie posiada. Podniósł, że w obecnej sytuacji dojazd do jego posesji dużym samochodem – śmieciarką jest niemożliwy ze względu na stan nawierzchni drogi, a śmieci, gdyby je posiadał, to musiałby nosić ok. 500 m do drogi asfaltowej. Podkreślił, że nie posiada śmieci, a każdy surowiec wtórny jaki posiada sprzedaje w koncesjonowanych składach surowców wtórnych. Skarżący stwierdził, że nie posiada śmieci w rozumieniu ustawy i złożone przez niego oświadczenie jest zgodne z prawdą. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i jego argumentację. W pismach z dnia 10 i 22 kwietnia 2014 r. skarżący uzupełnił wywody poczynione w skardze wskazując, że Gmina nie zebrała pełnego materiału dowodowego, oraz że złożył swoją deklarację, w której wyraził stan faktyczny i prawny dotyczący niniejszej sprawy. Wskazując na cel ustawy podniósł, że gmina nie może w sposób władczy zmusić właściciela do zawarcia z nią umowy na wywóz śmieci, a właściciel może bez takiej umowy wywiązać się z obowiązku utrzymania czystości i porządku na swojej nieruchomości. Ustalając opłatę organ nie wskazał podstawy na jakiej uznał, że skarżący powinien ją uiszczać w określonej przez organ kwocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona aczkolwiek z przyczyn w niej niewskazanych. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Sąd stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa tj. art. 6o i 6q ustawy w związku z art. 21 § 4 O.p., gdyż dotyczyły opłat bez ich ograniczenia czasowego i kwotowego do tych, co do których obowiązek ich poniesienia już powstał. Zgodnie z treścią art. 6o ustawy "W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów "W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (art. 6q ustawy). Odesłanie, o którym mowa w tym ostatnim przepisie oznacza, że decyzja, o której mowa w art. 6o ustawy stanowi w istocie decyzję określającą wysokość zobowiązania w tej opłacie, której wydanie reguluje art. 21 § 3 O.p., w myśl którego jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy (wójt, burmistrz, prezydent) stwierdzi, że podatnik (zobowiązany do poniesienia opłaty), mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku (opłaty), nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego (opłaty) jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy (wójt, burmistrz, prezydent) wyda decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zgodnie z art. 6h ustawy (ustanawiającym obowiązek w opłacie) właściciele nieruchomości (...), są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaś stosownie do art. 6i pkt 1 ustawy (zobowiązanie w opłacie) obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości (zamieszkałych), o których mowa w art. 6c ust. 1 – za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 ustawy). Przy uwzględnieniu wskazanego wyżej odwołania oznacza to, że zobowiązanie w opłacie powstaje w sposób opisany w art. 21 § 1 pkt 1 O.p. tj. z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania, a więc z dniem, o którym mowa w art. 6i pkt 1 i 2 ustawy, zaś skoro przepisy ustawy w art. 6m ust. 1 i 2 nakładają na mieszkańca (podatnika) obowiązek złożenia deklaracji, a zobowiązanie powstaje w sposób określony w § 1 pkt 1, opłata (podatek) wykazana w deklaracji jest opłatą (podatkiem) do zapłaty, z zastrzeżeniem § 3 (art. 21 § 2 O.p.). Termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określa w drodze uchwały, rada gminy (art. 6l ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie stosowna uchwała ustaliła stawkę 15 zł od osoby miesięcznie (za miesiąc). Obowiązek uiszczenia tej opłaty powstał więc za dany okres (za każdy miesiąc). Tym samym "Decyzja określająca wysokość opłaty powinna odnieść się do tych miesięcy, za które "powstał obowiązek jej uiszczenia i za które został on skonkretyzowany", zaś "opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna być określona już po zakończeniu danego miesiąca" (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Łd 304/14), przy czym nie może ona dotyczyć opłaty, co do której obowiązek jej uiszczenia jeszcze nie powstał, a więc określenie miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na przyszłość tj. dalsze okresy jej zapłaty niż te, które upłynęły w dacie wydania takiej decyzji. Decyzja wymieniona w art. 6o ustawy nie jest bowiem wprost odpowiednikiem deklaracji składanych w trybie art. 6m ust. 1 i 2 ustawy i nie może określać zobowiązania, które jeszcze nie zaistniało (nie powstało). "W przypadku deklarowania mamy do czynienia z wykonywaniem obowiązku i zobowiązania z góry, jeszcze przed ich powstaniem. Deklaracja ma przy tym charakter bezterminowy, wykazuje się w niej miesięczną wysokość opłaty, która obowiązuje aż do zaistnienia okoliczności rzutujących na jej wysokość, z czym powinno się wiązać złożenie nowej deklaracji" (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 630/13). Decyzja określająca wysokość opłaty nie ma takiego charakteru, gdyż nie może określać zobowiązania innego niż o cechach przewidzianych w art. 21 § 3 O.p. Skoro skarżone decyzje dotyczyły określenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc z dniem 1 lipca 2013 r. bez ograniczenia się do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty już powstało, to tym samym naruszały przepisy art. 6o i 6q ustawy w związku z art. 21 § 3 O.p. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w skarżonej decyzji stwierdzono, iż wysokość przedmiotowej opłaty reguluje postanowienie uchwały nr XXVIII/292/13 rady gminy J. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uzależniając ją od ilości osób zamieszkujących nieruchomości i stawki opłaty (15 zł za osobę). Wysokość opłaty wynikała więc z ilości osób zamieszkujących nieruchomość oraz przyjętej stawki opłaty. Organy podatkowe nie wyjaśniły dlaczego uznały, że obciążenie sporną opłatą jest obligatoryjne i niezależne od tego czy na danej nieruchomości tworzone są odpady komunalne i sposobu ich eliminacji przez właściciela, przy czym okoliczności te były podnoszone przez stronę w toku postępowania wymierzającego opłatę w tym w reakcji na wezwanie do złożenia stosownej deklaracji jak i w odwołaniu od decyzji wymierzającej opłatę. Jak wynika bowiem z akt sprawy pismem z dnia 26 października 2013 r. organ podatkowy wezwał skarżącego do złożenia deklaracji o wysokości spornej opłaty, a pismem z dnia 30 listopada 2013 r. skarżący odpowiedział na to wezwanie oświadczając, że nie posiada i nie planuje posiadać w przyszłości żadnych śmieci, a surowce wtórne sprzedaje w miejscach do tego koncesjonowanych i nie jest mu potrzebny żaden pośrednik. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący stwierdził, że w lipcu 2013 r. nie otrzymał żadnej deklaracji drogą urzędową, oraz że meldunek na terenie gminy nie jest równoznaczny z zaśmiecaniem i produkcją śmieci, a nadto, że nie ma śmieci. Wnosił również o powiadomienie go o terminie rozpatrzenia odwołania by mógł uczestniczyć w postępowaniu przed Kolegium. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia przez Kolegium zawiadomienia z art. 200 Ordynacji podatkowej, ani dowodu doręczenia stronie formularza deklaracji spornej opłaty. Brak również odpisu czy wydruku z odpowiedniego Dziennika Urzędowego uchwały Rady Gminy J. z dnia 27 marca 2013 r. Nr XXVIII/292/13 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności i zróżnicowania stawki opłat. W decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że opłata stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty, oraz że zastosowano stawkę podstawową, która wynosi 15 zł miesięcznie od mieszkańca nie wskazując przyczyn jej uwzględnienia wynikających z uchwały. Oznacza to, że organy podatkowe naruszyły przepisy postępowania w tym art. 120, art. 121, art. 122 O.p. oraz art. 187 i art. 191 O.p. albowiem nie wskazały przepisów prawa skutkujących koniecznością ponoszenia opłaty w warunkach przedstawionych przez stronę (brak odpadów lub ich eliminacja przez właściciela nieruchomości) oraz uznaniem, że zameldowanie na terenie nieruchomości oznacza zamieszkiwanie, nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych skoro nie udzielały niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach ustawy pozostających w związku z przedmiotem prowadzonego postępowania, nie podjęły wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem stanowiska strony i wskazanych przez nią okoliczności, a tym samym nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i nie dokonały jego oceny w zakresie opisanym w art. 191 O.p. Ponadto organ odwoławczy naruszył zasadę przewidzianą w art. 123 i art. 200 O.p. odstępując od ich zastosowania. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na jej charakter i podnoszone przez stronę okoliczności faktyczne. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji uwzględni oceny prawne Sądu co do możliwości (warunków) wydania i przedmiotu spornej decyzji, ustali i zweryfikuje okoliczności podnoszone przez stronę, a dotyczące braku jakichkolwiek podstaw do wymierzenia spornej opłaty, korzystając w tym zakresie z dostępnych środków dowodowych, np. oględzin bądź przesłuchania strony lub świadków, o ile będzie to niezbędne dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy, a wydając rozstrzygnięcie zawrze w nim uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające wymogom art. 210 § 4 O.p. i zasadzie uregulowanej art. 124 tej ustawy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 przy zastosowaniu art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) orzekł jak w wyroku. Sąd odstąpił od stosowania art. 200 tej ustawy wobec braku żądania w tym przedmiocie skarżącego mimo stosownego pouczenia.