II SAB/Lu 15/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów I. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do załatwienia wniosku J. R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów; III. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych); IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz J. R. 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. R. w skardze na bezczynność Starosty [...] w sprawie wniosku złożonego do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 29 sierpnia 2013 r., dotyczącego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, które to przetwarzanie miało polegać na higienizacji osadów ściekowych pochodzących z oczyszczalni ścieków, zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz., 267; dalej także: "k.p.a.") poprzez niezałatwienie sprawy w terminie; 2. art. 104 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania decyzji; 3. art. 96 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.; dalej: "ustawa o odpadach") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten w realiach sprawy nie ma żadnego zastosowania; 4. art. 3 ust. 1 pkt. 14 w zw. z pkt. 28 i 32 ustawy o odpadach poprzez niezastosowanie pojęć ustawowych wskazanych w tych przepisach w celu merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania administracyjnego w terminie miesiąca oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wniósł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 29 sierpnia 2013 r. do organu wpłynął jego wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, polegającego na higienizacji osadów ściekowych pochodzących od wytwórców tych osadów, to jest mechaniczno-biologicznych oczyszczalni ścieków z terenu województwa lubelskiego, poprzez wymieszanie ich z popiołami lotnymi z węgla z zakładów energetycznych, które po stabilizacji będą wykorzystywane rolniczo lub wykorzystywane do rekultywacji terenów zdegradowanych. Pismem z dnia 24 września 2013 r. (znak [...]) Starosta [...] poinformował wnioskodawcę, że wniosek pozostawia bez rozpatrzenia. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 3 października 2013 r. Następnie skarżący w dniu 16 października 2013 r. wystosował do organu w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 14 listopada 2013 r. (znak [...]) organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, powtarzając argumentację zawartą w piśmie z dnia 24 września 2013 r. Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek skarżącego wszczął postępowanie administracyjne w dniu 29 sierpnia 2013 r. Starosta [...], pomimo wpływu wniosku nie wykonał żadnych czynności w celu merytorycznego rozpoznania sprawy ani nie wezwał wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków. Jedynym pismem skierowanym do wnioskodawcy – po upływie blisko miesiąca od dnia złożenia wniosku – było pismo z dnia 24 września 2013 r., z którego treści wynika, że Starosta " ...pozostawia wniosek bez rozpatrzenia". W ocenie skarżącego takie postępowanie, to jest całkowite zaniechanie wykonania jakichkolwiek czynności przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zmierzających do merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej, powoduje, że organ pierwszej instancji rażąco narusza podstawowe zasady i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, takie jak choćby art. 35, 36 i 104 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ rażąco naruszył także prawo materialne, co polegało na całkowicie błędnym przytoczeniu i zinterpretowaniu przepisów ustawy o odpadach, przy czym skarżący obszernie ów zarzut omówił w uzasadnieniu skargi. Skarżący w dniu 19 grudnia 2013 r. wystosował ponadto – w trybie art. 37 k.p.a. – zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ podniósł, że skarga na bezczynność została wniesiona za pośrednictwem Starosty [...] i odebrana w biurze podawczym Starostwa w dniu 23 grudnia 2013 r. Wobec powyższego, zachowując 30-dniowy termin do udzielenia odpowiedzi na skargę i udzielenia odpowiedzi, liczony od dnia doręczenia, skarga winna być, zdaniem organu, odrzucona. Organ zauważył, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu, a zgodnie z § 3 tego artykułu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę należy wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie skarżący odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków otrzymał w dniu 20 listopada 2013 r., natomiast skargę na bezczynność organu datowano 20 grudnia 2013 r., tym samym skarżący przekroczył termin zakreślony do złożenia skargi. Ponadto w sprawie organ nie wydał decyzji, ponieważ uznał, że brak jest podstaw do jej wydania i pozostawił wniosek bez rozpoznania. Wobec powyższego, po uzyskaniu pisma skierowanego do strony z dnia 14 listopada 2013 r., skarżący powinien wnieść skargę. Reasumując, zdaniem organu skargę należy uznać za wniesioną po terminie, a w związku z tym niedopuszczalną. W przypadku gdyby Sąd nie podzielił przedstawionej argumentacji, organ wniósł o oddalenie skargi, bowiem nie dopuścił się żadnej bezczynności i udzielił informacji w dwóch przytaczanych pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie, a w świetle art. 52 § 4 p.p.s.a. wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczone terminami wskazanymi przez art. 52 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę pogląd ten w pełni aprobuje, co oznacza, że żądanie odrzucenia skargi nie może być uwzględnione. Przechodząc do oceny zarzutów skargi zauważyć należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że wniosek J. R. w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, datowany na dzień 28 sierpnia 2013 r., wpłynął do Starosty [...] w dniu następnym – 29 sierpnia 2013 r. Następnie pismem z dnia 24 września 2013 r. (znak: [...]) Starosta [...] poinformował J. R., że przedłożony wniosek pozostaje bez rozpatrzenia. Pismo to nie zawiera żadnej argumentacji prawnej dotyczącej podstaw pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a jego treść sprowadza się do zacytowania kilku przepisów prawa, odnoszących się do kwestii zagospodarowywania odpadów (pismo z dnia 24 września 2013 r., k. 2 akt administracyjnych). Na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 17 października 2013 r. (k. 3 akt administracyjnych), Starosta [...] ponownie udzielił informacji skarżącemu o właściwych, jego zdaniem, regulacjach dotyczących poddawania odzyskowi komunalnych osadów ściekowych, stwierdzając przy tym, że rozpoznając wniosek strony działał zgodnie z art. 6 k.p.a., przy uwzględnieniu zarówno przepisów ustawy o odpadach oraz stosownych przepisów wykonawczych (pismo Starosty [...] z dnia 14 listopada 2013 r., znak: [...]; k. 4 akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 10 stycznia 2014 r., znak: [...], uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. za uzasadnione i wyznaczyło Staroście [...] 30-dniowy termin na wydanie decyzji co do istoty sprawy lub załatwienia sprawy w inny sposób. Decyzją Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2014 r., znak: [...], odmówiono J. R. wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów polegającym na higienizacji osadów ściekowych pochodzących od wytwórcy tych osadów, to jest mechaniczno-biologicznych oczyszczalni ścieków z terenu województwa lubelskiego poprzez wymieszanie w proporcji 4:1 osadów ściekowych (kod - 19 08 05) i popiołów lotnych z węgla (kod- 10 01 02) z zakładów energetycznych na terenie nieruchomości zlokalizowanej w obrębie części działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo lubelskie (k. 8 akt administracyjnych). Podkreślić należy, że zgodnie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Organem właściwym jest marszałek województwa dla: a) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., 1235 ze zm.); b) odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg; c) regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach). W tym stanie rzeczy Starosta [...] miał obowiązek rozstrzygnięcia wniosku złożonego do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 29 sierpnia 2013 r., dotyczącego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w formie i terminach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, czego do chwili wniesienia skargi na bezczynność nie uczynił. Przesądza to – co do samej zasady – o słuszności skargi. Jednakże wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia 22 stycznia 2014 r., znak: [...], odmawiającej J. R. wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów powoduje, że w tej sytuacji bezczynność organu ustała – po wniesieniu skargi – a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Mając przy tym na uwadze, że analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ dopuścił się w sprawie wniosku strony skarżącej bezczynności, to pomimo, ustania tej bezczynności Sąd miał obowiązek orzec, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy też nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1387/13, publ. CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zobowiązujących organ administracji do załatwiania sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.), co jest warunkiem zagwarantowania stronie prawa do rzetelnego rozpatrzenia sprawy i poddania rozstrzygnięcia kontroli w postępowaniu odwoławczym. Wskazane standardy nie zostały w sprawie zachowane, bowiem organ zaniechał działania na podstawie przepisów prawa, czym także naruszył zasadę określona w art. 6 k.p.a. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie Sąd ponadto, na zasadzie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył grzywnę w wysokości 1 000 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa przez Starostę [...]. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, natomiast w pozostałym zakresie wyrok oparto na art. 149 § 1 zdanie 2 i § 2 p.p.s.a. Zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.