I OSK 1387/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. i L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 147/12 w sprawie ze skargi S. H. i L. H. na bezczynność E. Sp. z o.o. w Poznaniu Oddział Dystrybucji Bydgoszcz w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od E. Sp. z o.o. w Poznaniu Oddział Dystrybucji Bydgoszcz na rzecz S. H. i L. H. solidarnie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 147/12 oddalił skargę S. H. i L. H. na bezczynność E. Sp. z o.o. w Poznaniu Oddział Dystrybucji Bydgoszcz w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z dnia 7 października 2011 r. pełnomocnik S. H. i L. H. wezwał E. Sp. z o.o. w Poznaniu Oddział Dystrybucji Bydgoszcz (pismo błędnie skierowane do E. S.A.) do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w J. (działka nr [...]) i w B. (działka nr [...]) oraz ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu za wynagrodzeniem, a w przypadku budowy linii niezgodnie z decyzjami, również wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z gruntów. Skarżący wnieśli jednocześnie o udostępnienie kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii elektroenergetycznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek Spółka odmówiła spełnienia roszczeń skarżących co do ustanowienia służebności przesyłu. Przedsiębiorstwo wskazało także, że decyzje związane z posadowieniem urządzeń energetycznych na nieruchomości S. H. i L. H. znajdują się w posiadaniu organów, odpowiadających po dniu 27 maja 1990 r. za zobowiązania byłych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które pozostają w związku z przejętymi przez gminy zadaniami i kompetencjami, wynikającymi z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżących wezwał Spółkę do doręczenia kserokopii decyzji lub jej oznaczenie (organ wydający, znak, data) a także zgód właścicieli gruntów, dotyczących posadowienia urządzeń elektroenergetycznych na działce [...], położonej w B. i działce [...]położonej w J. W odpowiedzi przedsiębiorstwo pismem z dnia 3 lutego 2012 r. powtórzyło swoją argumentację wyrażoną w piśmie z dnia 26 października 2011 r. Ponadto Spółka wskazała, iż niezaspokojone do dnia 27 maja 1990 r. zobowiązania Skarbu Państwa obciążają organy administracji rządowej i stąd możliwość wystąpienia o stosowne materiały także do ww. organów. Poza tym Spółka poinformowała, że ograniczona możliwość udostępnienia dokumentacji technicznej wynika z regulacji dotyczących ochrony danych osobowych i że jest nie do przyjęcia ze względu na istnienie ryzyka dostępu osób trzecich do informacji niejawnych i sensytywnych. W odpowiedzi na kolejne pismo pełnomocnika skarżących Spółka pismem z dnia 24 lutego 2012 r. podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko, wyjaśniając, że decyzje administracyjne o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę linii napowietrznej na gruntach osób trzecich były przekazywane przez organy do tego upoważnione właścicielom nieruchomości, na terenie których lokalizowano urządzenia elektroenergetyczne, oraz że dokumenty powyższe znajdują się w posiadaniu organów odpowiadających po dniu 27 maja 1990 r. za zobowiązania byłych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub organów administracji rządowej, do których to organów można wystąpić o udostępnienie dokumentów. W piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r. skarżący wnieśli o dokładne oznaczenie decyzji, na podstawie których została pobudowana infrastruktura elektroenergetyczna na działce nr [...] położonej w B. (znak, data, organ) oraz oznaczenie innych dokumentów. W piśmie z dnia 30 lipca 2012 r. Spółka przedstawiła dane dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując organ: Urząd Rejonowy w Świeciu, datę decyzji 29 lipca 1993 r. i znak UANB-ll-7351/w.46/93. Pismem z dnia 9 listopada 2012 r. pełnomocnik S. H. i L. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność E. Sp. z o.o. w Poznaniu Oddział Dystrybucji Bydgoszcz, zarzucając nieudostępnienie informacji publicznej oraz niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę E. Sp. z o.o. w Poznaniu Oddział Dystrybucji Bydgoszcz wniosła o jej oddalenie ewentualnie umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu podała, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, że Spółka po wpłynięciu skargi na bezczynność, pismem z dnia 29 listopada 2012 r. przesłała skarżącym kserokopię decyzji Urzędu Rejonowego w Świeciu z dnia [...] lipca 1993 r. znak [...], informując, że nie dysponuje żadnymi innymi decyzjami administracyjnymi związanymi z lokalizacją i budową urządzeń energetycznych na nieruchomościach skarżących. W wykonaniu wezwania Sądu z dnia 16 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że pismo E. Sp. z o.o. z dnia 29 listopada 2012 r. wraz z załączoną do niego decyzją (kserokopią) z dnia [...] lipca 1993 r. otrzymał w dniu 3 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 149 p.p.s.a. wynika a contrario, że wykonanie przez organ obowiązku, o którym mowa w tym przepisie, wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy wydanie aktu lub dokonanie czynności nastąpiło z naruszeniem terminu do jej wydania. Następnie Sąd stwierdził, że w myśl przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy biorącą udział w postępowaniu Spółkę zakwalifikować jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł, że dopiero po wymianie licznej korespondencji pomiędzy stronami a przed wniesieniem skargi, Spółka pismem z dnia 30 lipca 2012 r. przedstawiła żądane dane dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast pismem z dnia 29 listopada 2012 r. Spółka przesłała skarżącym kserokopię decyzji Urzędu Rejonowego w Świeciu z dnia 29 lipca 1993 r., znak UANB-ll-7351/w.46/93, informując przy tym, że nie dysponuje żadnymi innymi decyzjami administracyjnymi związanymi z lokalizacją i budową urządzeń energetycznych na ich nieruchomościach. Zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwą w sprawie pozostaje okoliczność, że E. Sp. z o.o. w Poznaniu Oddział Dystrybucji Bydgoszcz nieznacznie przekroczyła wskazany w ustawie termin 14 dni do udzielenia informacji publicznej, to jednak okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, podmiot zobowiązany udzielił informacji publicznej, choćby z przekroczeniem ustawowego terminu, lub odmówił jej udzielenia w formie decyzji, oznacza to, że nie pozostaje on w stanie bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ E. Sp. z o.o. w Poznaniu Oddział Dystrybucji Bydgoszcz pismem z dnia 30 lipca 2012 r. przedstawiła żądane dane dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. informacje, jakich domagał się pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r. i nastąpiło to przed wniesieniem skargi do Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. H. i L. H., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez brak jego zastosowania polegający na braku stwierdzenia, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 2) prawa procesowego, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest art.: 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania polegający na braku umorzenia postępowania; art. 233 § 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnej ocenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Spółki z dnia 29 listopada 2012r. w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał na jego podstawie, że pismem tym Spółka uczyniła zadość żądaniu skarżących o udzielenie informacji publicznej zgodnie z art. 13 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej; art. 200 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania polegający na braku zasądzenia od Spółki solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od Spółki solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, z wyszczególnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, stwierdzenie że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Spółki solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do aktualnego brzmienia art. 149 p.p.s.a., który zawiera obecnie normę zobowiązującą do rozstrzygnięcia o tym czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały w sprawie miejsce i czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji Spółka wielokrotnie przekroczyła 14 dniowy termin do udzielenia odpowiedzi (blisko 12 miesięcy), w związku z czym należy przyjąć, że bezczynność spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny miała zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, podmiot zobowiązany wyda decyzję lub inny akt choćby z przekroczeniem ustalonych terminów, oznacza to, że nie pozostaje on w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Powyższe stanowisko Sąd pierwszej instancji oparł na brzmieniu art. 149 p.p.s.a. w jego wcześniejszej wersji. Tymczasem w dacie orzekania przez ten Sąd art. 149 p.p.s.a. dzielił się już na dwa paragrafy. Art. 149 § 1 ustawy brzmi: "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni i stosując art. 149 p.p.s.a. nie uwzględnił zmian, jakie zostały dokonane ustawami z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obowiązująca z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy p.p.s.a. (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszeniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę odszkodowania za poniesioną stratę od organu z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechanie prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian respektuje regulację zawartą w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz nawiązuje do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. W obecnie obowiązującym stanie prawnym o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie z art. 149 §.1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zdanie drugie), a stosownie do art. 149 § 2 w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zwalnia Sądu pierwszej instancji w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Tymczasem z analizy tego przepisu w kontekście art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego. Powyższe stanowisko jest obecnie przyjmowane jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wypowiedział się NSA w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 i w wielu późniejszych orzeczeniach, m.in. w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 17/13). Poprzestanie – tak jak w rozpoznawanej sprawie – na oddaleniu skargi, bez odniesienia się do tego czy w sprawie wystąpiła bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania oraz czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi o istotnym naruszeniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Naruszenie powyższej normy powiązane zostało w skardze kasacyjnej z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, w myśl zaś art. 17 ust. 1 do rozstrzygnięć podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnieniu informacji przepisy art. 16 ustawy stosuje się odpowiednio. Wskazując na regulację zawartą w art. 13 ust. 1 ustawy skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 233 § 1 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., zakwestionowali dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę pisma E. Sp. z o.o. w Poznaniu Oddział Dystrybucji Bydgoszcz z dnia 29 listopada 2012 r., które doręczone zostało pełnomocnikowi skarżących w dniu 3 grudnia 2012 r., a więc po wniesieniu w sprawie skargi na bezczynność. Przy piśmie tym Spółka przesłała kserokopię decyzji Urzędu Rejonowego w Świeciu z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, informując jednocześnie, że nie dysponuje żadnymi innymi decyzjami administracyjnymi związanymi z lokalizacją i budową urządzeń energetycznych na nieruchomościach skarżących. Stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Spółka, odpowiadając na wniosek skarżących pismem z dnia 29 listopada 2012 r. nieznacznie przekroczyła 14-dniowy termin do udzielenia odpowiedzi wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o informacji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pominął, że wniosek dotyczący udostępnienia kserokopii stosownych decyzji wystosowany został w sprawie pismem z dnia 7 października 2011 r. i od daty doręczenia tego pisma liczony powinien być określony w ustawie termin do załatwienia sprawy. Słusznie więc podniesiono w skardze kasacyjnej, że odpowiedź na wniosek pismem z dnia 29 listopada 2012 r. nie może być uznana za nieznaczne przekroczenie 14-dniowego terminu. Podobnie też, w zakresie oceny wystąpienia w sprawie przesłanek do zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało mieć na uwadze, że wniosek strony z dnia 7 października 2011 r. załatwiony został w dniu 29 listopada 2012 r., a więc już po wniesieniu skargi. Z powyższych względów należało uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok w celu ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, przy uwzględnieniu przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, rozstrzygając w pkt 2 o kosztach postępowania kasacyjnego w myśl art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.