II SA/Sz 1138/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnej emisji rodzajów i ilości zanieczyszczeń oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta w oparciu o art. 154 i 188 ustawy Prawo ochrony Środowiska określił rodzaj i wielkość substancji dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza z kotłowni pieców piekarniczych opalanych paliwem stałym zlokalizowanej przy ul. [...], określając zarazem z uwagi na znaczną jej uciążliwość dla otoczenia - warunki techniczne i czasokres eksploatacji do dnia [...] oraz nakładając obowiązek przygotowania dokumentacji projektowej i uzyskanie pozwolenia na przebudowę w terminie do [...]. Wnioskiem z dnia [...] Gminna Spółdzielnia zwróciła się do Starosty o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] uzasadniającego "uzyskaniem dobrych wyników pomiarów emisji z kotłowni", przeprowadzonych w dniu [...]. Wnioskowana zmiana dotyczyła l/częstotliwości przesyłania do organu informacji o ilości i jakości spalanego paliwa stałego: zamiast raz w roku - propozycja cztery razy w roku; 2/dokonywania pomiarów emisji zamiast raz w roku - propozycja raz na 2 lata; 3/ okresu jej eksploatacji w obecnym stanie technicznym: zamiast do dnia [...]. - propozycja do końca [...]. Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie : - art. 137, 141 ust. 2, 142, 143, 144 ust. 2, 146 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 154 ust. 1 i art. 188 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 z późn.zm.), - art. 155 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) odmówił zmiany decyzji Starosty znak [...] określającej rodzaj dopuszczalnej instalacji emitującej substancje do powietrza i ustalającej maksymalny dopuszczalny okres eksploatacji instalacji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w trybie art.10 Kpa przesłał sporządzony projekt decyzji uwzględniający wnioskowane zmiany do wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Jedna ze stron, tj. Burmistrz nie wyraził zgody na wnioskowaną zmianę czasokresu eksploatacji przedmiotowej kotłowni, gdyż stanowi ona znaczną uciążliwość dla mieszkańców sąsiedztwa, którzy wielokrotnie zgłaszali jej znaczną uciążliwość. W konkluzji Starosta stwierdził, iż nie została spełniona jedna z przesłanek art. 155 Kpa brak zgody wszystkich stron postępowania. Gminna Spółdzielnia, działając przez pełnomocnika adwokata B.S., wniosła odwołanie od decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie organowi do ponownego rozpatrzenia, podnosząc następujące zarzuty: wymóg zgody wszystkich stron na zmianę decyzji dotyczy tylko tych stron, które na mocy decyzji ostatecznej "nabyły prawo", a nabycie prawa może być stosowane tylko w odniesieniu do sfery prawa materialnego (nie dotyczy zatem uprawnień procesowych) a dowodem na to jest wyrok NSA z dnia 28-08-2001 r. Sygn.akt II są 1904/00. Zatem na mocy przedmiotowej decyzji ostatecznej stroną która nabyła prawo, jest tylko i wyłącznie Gminna Spółdzielnia, zatem Gmina nie była uprawniona do wyrażenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), - art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zmian.), uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił ustalenia dokonane przez organ I instancji oraz zarzuty zawarte w odwołaniu. Kolegium wskazało, że ostateczna decyzja Starosty z dnia z dnia [...]określała m.in. rodzaj i wielkość dopuszczalnej emisji substancji do powietrza z ww. kotłowni oraz dopuszczalny okres jej eksploatacji została wydana na podstawie przepisów art. 154 i art. 188 ustawy Prawo ochrony Środowiska (zwanej dalej ustawą POŚ). Powołując się na treść art. 154 ust. 1 i 2 ustawy POŚ zgodnie, z którym organ ochrony środowiska może ustalić, w drodze decyzji, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska(ust. 1); do decyzji tej stosuje się odpowiednio przepisy art. 188 ww. ustawy (ust. 2); postępowanie w przedmiocie wydania decyzji wszczyna się z urzędu. W ocenie Kolegium przywołany w przepisach art. 154 ww. ustawy art. 188 określa jakie elementy powinno zawierać pozwolenie na korzystanie ze środowiska. Artykuł ten jest jednym z wielu przepisów zawartych w art. 180 - 192 ustawy POŚ opisujących szczegółowo procedurę wydawania pozwoleń. Wśród tych przepisów zdaniem Kolegium ustawodawca w art. 185 ust. 1 wyraźnie określił, iż stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Skoro decyzje wydawane na podstawie art. 154 ustawy POŚ w pewnym sensie zastępują pozwolenia na korzystanie ze środowiska, czyli znajdują się w ww. rodzaju decyzji - pozwoleń, to i do określenia kręgu podmiotów uczestniczących w tych postępowaniach również winien mieć zastosowanie przepis art.185 ustawy POŚ. W konsekwencji tych rozważań organ odwoławczy wywiódł, iż skoro w niniejszej sprawie adresatem ostatecznej decyzji Starosty z dnia z dnia [...] r. wydanej na podstawie art. 154 i art.188 ustawy POŚ była niewątpliwie Gminna Spółdzielnia [...] jako podmiot eksploatujący instalację w rozumieniu art.3 pkt 6 ustawy POŚ i tylko do tego podmiotu decyzja ta winna być skierowana. Jednakże jak wynika z rozdzielnika tej decyzji - doręczona ona została również Burmistrzowi oraz Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska(WIOŚ), Delegatura w [...]. Kolegium zauważyło, iż obowiązek przesłania do wiadomości decyzji (pozwolenia) do WIOŚ jest obowiązkiem ustawowym, natomiast przesłanie ww. decyzji do Burmistrza, należy rozumieć tylko jako poinformowanie "gospodarza terenu" o wydaniu takiej decyzji, ale otrzymanie przez dany podmiot decyzji "do wiadomości" nie czyni go jeszcze stroną postępowania, co ma miejsce w odniesieniu do Burmistrza. Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy POŚ nie nakazują współdziałania obu organów przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 154 i wobec tego uznało, że Burmistrze na mocy otrzymanej jedynie "do wiadomości" decyzji Starosty z dnia [...] nie nabył prawa strony , a zatem jej zmiana w oparciu o art. 155 Kpa może odbyć się bez uprzedniego uzyskania zgody tego organu, o ile przepisy ustawy POŚ taką zmianę dopuszczają. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 154 i art. 185 ust. 1 ustawy Prawo f ochrony środowiska oraz w art. 28 i art. 155 Kpa poprzez: 1) pominięcie przy rozpatrywaniu odwołania Gminnej Spółdzielni jako strony postępowania, 2) błędną przyjęcie, iż w toku postępowania prowadzonego przez Starostę uczestniczył Burmistrz Gminy i Miasta [...] jako organ administracji publicznej, 3) błędne zastosowanie w sprawie art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i nie zastosowanie art. 28 Kpa, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o art. 155 Kpa bez uwzględnienia stanowiska strony tego postępowania i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, iż w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Gmina brała udział w postępowaniu pierwotnym na prawach strony, bowiem jako właściciel wielu sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości GS miała interes prawny w ustaleniu dla GS wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących eksploatacji instalacji należącej do GS – [...] pieców piekarniczych typu [...] emitujących znaczne ilości gazów i sadzy oddziaływujących i osadzających się na sąsiednich nieruchomościach Gminy. Nadto skarżąca wskazała, że najbliższe nieruchomości Gminy w stosunku do nieruchomości GS (oznaczonej działką gruntu numer [...]), na której zlokalizowane są piece piekarnicze to działki numer [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...]miasta [...]i działka numer [...]. Na uzasadnienie swoich twierdzeń skarżąca odwołała się do wyroku NSA z dnia 26 listopada 2008 r., w sprawie II OSK 1475/07, w którym Sąd uznał, że do postępowań prowadzonych na podstawie art. 154 POS nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w tym postępowaniu. Zdaniem skarżącej organ II instancji błędnie odmawiając Gminie prawa strony powołał się na art. 185 ust. 1 ustawy. Zdaniem Gminy do decyzji wydawanej na podstawie art. 154 tej ustawy ma jedynie odpowiednie zastosowanie art. 188 tej ustawy (art. 154 ust. 2), a nie art. 185 ust. 1. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonana pod tym względem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do oddalenia skargi, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek Gminnej Spółdzielni z dnia [...] r. dotyczący zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] r. określającej rodzaj dopuszczalnej instalacji emitującej substancje do powietrza i ustalającej maksymalny dopuszczalny okres eksploatacji instalacji. Wnioskodawca wniósł o zmianę w przedmiocie: 1. częstotliwości przesyłania do organu informacji o ilości i jakości spalanego paliwa stałego i zamiast raz w roku – propozycja była na cztery razy w roku, 2. dokonywania pomiarów emisji zamiast w roku – propozycja raz na 2 lata, 3. okresu jej eksploatacji w obecnym stanie technicznym : zamiast do [...] r. – propozycja do końca [...] r. Zgodnie z treścią art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w skrócie POŚ) stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Bez wątpienia stroną postępowania w świetle tego przepisu jest prowadzący instalację tj. Gminna Spółdzielnia. Z akt sprawy nie wynika, aby w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, a zatem choć Gmina włada powierzchnią działek znajdujących się w pobliżu oddziaływania instalacji, to jeśli nie jest władającą obszarem ziemi w obszarze ograniczonego użytkowania nie jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia. Przez analogię należy zastosować ten przepis do sytuacji gdzie wnioskodawca (Gminna Spółdzielnia) zmierza do zmiany ostatecznej decyzji, na podstawie, której został określony rodzaj dopuszczalnej instalacji. Powoływanie się przez Gminę na okoliczność, że w wyniku eksploatacji instalacji następuje emisja znacznych ilości gazów i sadzy oddziaływujących i osadzających się na sąsiednich nieruchomościach Gminy, nie jest zdaniem Sądu okolicznością, z której można wyprowadzić wniosek, iż zastosowanie będą miały przepisy ogólne dotyczące określenia strony (art. 28 k.p.a.), a nie przepisy szczególne tj. art. 185 ust. 1 POŚ. W poglądach doktryny dotyczących art. 185 ust. 1 ustawy wskazuje się, iż inne podmioty, nie mieszczące się w kręgu podmiotów wskazanych przez przepis, mogą dochodzić swoich praw (interesów) m.in. w postępowaniu przed sądem powszechnym, mających za przedmiot realizację roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych (zob. np. K.Gruszecki "Prawo Ochrony środowiska". Komentarz Wyd. lex Wolters Kluwer business, Warszawa 2007 r., s. 395). Twierdzenie Gminy, iż skoro była ona uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r. to również w niniejszym postępowaniu ma przymiot strony jest zdaniem Sądu nie uzasadnione, z tych względów, iż kwestią strony jak wcześniej wspomniano regulacją przepisy szczególne, które mają tu zastosowanie tj. – art. 185 ust. 1 POŚ. W tym stanie rzeczy Sąd nie podziela argumentów skargi i stwierdza że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo przeprowadziło analizę przepisów prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. wobec uznania, iż w sprawie stroną postępowania nie jest Gmina dla zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może odbyć się bez uprzedniego uzyskania zgody Gminy, o ile przepisy ustawy POS taką zmianą dopuszczają. Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.