I SA/Wa 416/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2013r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako kpa) oraz art. 98a w związku z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako ugn) Wojewoda [...] (dalej jako organ/wojewoda) uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. odmawiającą (wobec zawartego porozumienia) ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] w obrębie [...], przeznaczoną pod poszerzenie ul. [...] w W. stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...]m , nr [...] o pow. [...]m oraz nr [...] o pow. [...]m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przepisów ugn decyzją Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...].10.1998 r. znak: [...] został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...], położonej w Gminie [...] rej. urb. [...] przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w obrębie [...]. W wyniku podziału powstały m. in. opisane wyżej działki ewidencyjne, które z mocy ustawy jako przeznaczone pod poszerzenie drogi publicznej z datą ostateczności ww decyzji przeszły na własność gminy. Po wydaniu decyzji Nr [...] właściciele nieruchomości objętej podziałem zawarli z gminą stosowne porozumienie, w którym w zamian za odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem – zrzekli się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Następnie, kilkanaście lat później, tj. w dniu [...] marca 2012 r. właściciele dzielonej nieruchomości – G. i G. B., wystąpili do Prezydenta [...] z wnioskiem o przyznanie i wypłatę odszkodowania, za grunt położony w W. w dzielnicy [...] w obrębie [...], stanowiący wymienione już działki ewidencyjne nr [...], [...], nr [...] oraz nr [...]. We wniosku wskazali, że podczas podpisywania porozumienia w 1998r. działali pod wpływem nacisku pracowników organu administracji. Dalej organ wyjaśnił, że w zakresie wniosku o odszkodowanie z dnia [...] marca 2012r. strony nie doprowadziły do uzgodnienia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej gdyż Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] Urzędu [...] poinformowała, że z uwagi na mające miejsce w 1998r. dobrowolne zrzeczenie się odszkodowania przez właścicieli nieruchomości, przeprowadzenie uzgodnień mających na celu ustalenie odszkodowania za przedmiotowy grunt jest bezzasadne. Skutkowało to odmowną w I instancji decyzją ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Uzasadniając decyzję uchylającą decyzję organu I instancji organ wskazał, że godnie z art. 98 ust. 3 ugn za przejęte pod drogi działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu a właściwym organem a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Według organu prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 ugn powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, bo dopiero z tą datą działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ugn). Stąd, zdaniem organu, skoro roszczenie o odszkodowanie powstaje dopiero po nabyciu cech ostateczności przez decyzję podziałową to nie jest możliwe ustalenie bądź też zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie. Organ przywołał w uzasadnieniu wyrok NSA z dnia 4.10.2006 r. , I OSK 417/06, Lex nr. 281387 oraz wyrok WSA z dnia 03.04.2008r., I SA/Wa 2055/07, Lex nr. 510427, w których Sąd wskazał, że skuteczne uzgodnienie należnego odszkodowania może nastąpić dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, a zatem wszelkie negocjacje prowadzone przed tą datą z właścicielem gruntu nie są uzgodnieniami w rozumieniu art. 98 ust. 3 ugn. Podając, że właściciele przedmiotowej nieruchomości zawarli z ówczesną Gminą [...] porozumienie o dobrowolnej rezygnacji z odszkodowania zanim decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna tj. przed dniem [...] października 1998 r., organ uchylił decyzję Prezydenta [...] zalecając przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie w szczególności poprzez powołanie biegłego celem oszacowania wartości ww działek. Skargę do tut. Sądu na decyzję organu wniosła gmina [...]. Zaskarżonej decyzji Prezydent [...] (dalej jako skarżący) zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 508 kodeksu cywilnego w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie doszło do skutecznego zwolnienia z długu Miasta [...] co do obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomości w wyniku zawartego przez G. B. i G. B. z Gminą [...] (poprzednika prawnego [...]) porozumienia o zrzeczeniu się odszkodowania; a ponadto naruszenie art. 129 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że konieczne jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość w sytuacji gdy jej właściciele skutecznie się go zrzekli. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w pierwszej kolejności rozstrzygana jest w trybie cywilnym, tj. na podstawie uzgodnień pomiędzy stronami. Wskazano, że sporne porozumienie zawiera zapis, w myśl którego "porozumienie obowiązuje od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna". Zarzucono, że wojewoda pominął istnienie ww cywilnego porozumienia w którym zawarto termin, do którego należy stosować odpowiednio przepisy o warunku zawieszającym (art. 116 § 1 kc). Wskazano też, że w dniu [...] października 1998 r. G. B. i G. B. złożyli oświadczenie, że nie będą się odwoływać od przedmiotowej decyzji nr [...] a zatem z tym dniem stała się ona ostateczna. Zdaniem skarżącego, skuteczne również byłoby zrzeczenie się odszkodowania za grunt przejęty pod budowę ulicy złożone przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, i to nawet bez wskazania przywołanego wyżej terminu określającego termin obowiązywania porozumienia. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2008 r. I CSK 125/08 skarżący wskazał, że zrzeczenie się odszkodowania stanowi zwolnienie z długu przyszłego, co jest czynnością prawnie dopuszczalną. Za Sądem Najwyższym podniósł, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością a kwestia obrotu prawami przyszłymi, mimo że wywołuje szereg wątpliwości, nabiera coraz większego znaczenia ze względu na potrzeby współczesnego obrotu. Dalej skarżący wskazał, że warunkiem skutecznej cesji wierzytelności jest istnienie tego prawa - a przelew wierzytelności przyszłej pełny skutek wywiera dopiero z chwilą powstania wierzytelności. W dacie przelewu cedent przenosi na cesjonariusza jedynie ekspektatywę przyszłego prawa. Pełny skutek umowy cesji wierzytelności przyszłej należy łączyć z powstaniem wierzytelności określonej w umowie cesji. Przedmiotem umowy o przelew wierzytelności przyszłej a więc nie wierzytelność, lecz jej ekspektatywa. (por. wyrok SN z dnia 30 stycznia 2003 r., V CKN 345/2001; wyrok SN z dnia 16 października 2002 r., IV CKN 1471/00, LEX nr 208425, Glosa 2007, nr 1, s. 10; wyrok SN z dnia 26 września 2002 r., III CKN 346/01, LEX nr 345523, wyrok SN z dnia 9 sierpnia 2005 r., IV CK 157/05, LEX nr 346081). Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 518 – dalej jako ugn/ustawa) za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne ( gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przy czym jak wynika z art. 131 ugn, właścicielowi nieruchomości za jego zgodą może być przyznana nieruchomość zamienna. Jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego przepisu wynika, że określenie formy i wysokości ekwiwalentu za odjęcie prawa własności działek przejętych pod drogi publiczne ustawodawca w pierwszej kolejności powierzył woli stron tj. właściciela nieruchomości i podmiotu, na który własność takiej działki gruntu przechodzi - czyli w zależności od kategorii drogi: Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Ustalenie i wypłacenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości jest dopuszczalne dopiero wówczas, gdy nie dojdzie do skutecznych uzgodnień między właścicielem a właściwym podmiotem, którym w kontrolowanym postępowaniu była gmina. Oznacza to, że przeprowadzenie rokowań jest w tym wypadku obligatoryjne i musi być udokumentowane. Zadaniem organu, do którego wpłynie wniosek o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za działki gruntu wydzielone w trybie art. 98 ust. 1 ugn pod drogi publiczne, w pierwszej kolejności jest zbadanie czy właściciel nieruchomości i podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania podjęli działania zmierzające do określenia odszkodowania w formie porozumienia. Brak jakichkolwiek dowodów wskazujących na prowadzone negocjacje bądź negatywny ich skutek – stanowi o przedwczesności wniosku o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy, aby można było skutecznie wdrożyć procedurę władczego działania organu administracji właściwego w sprawach dotyczących wywłaszczania nieruchomości – jako przesłankę warunkującą zasadność prowadzenia postępowania (a więc otwarcie drogi administracyjnej) należy wykazać najpierw fiasko prowadzonych negocjacji. W przeciwnym razie postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania uznaje się za bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA z 29 listopada 2005 r., SA/Wa 2128/2004, wyrok WSA z dnia 15 stycznia 2009 r. I SA/Wa 451/2008 lub wyrok WSA z 2 lutego 2011 r. II SA/Gd 788/2010; orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/A2AA1B9427, wyrok WSA z 14 kwietnia 2011 r., IV SA/Po 65/2011, LexPolonica nr 2576495, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA z dnia 7 września 2011 r. II SA/Gd 338/2011). Trzeba podkreślić, że z treści przywołanych wyżej przepisów ugn wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty a każdy z nich jest niezależny od siebie. Pierwszy z nich, wyraźnie preferowany przez ustawodawcę, polega na możliwości samodzielnego uzgodnienia przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym podmiotem wysokości odszkodowania. Drugi z kolei polega na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze zastosowania władczego aktu w postaci decyzji administracyjnej. Z konstrukcji zawartego w art. 98 ugn przepisu wnioskować można, że obydwa tryby ustalenia odszkodowania są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do następstwa czasowego. Oznacza to, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W międzyczasie strony mogą prowadzić rokowania i to zarówno w kwestii sumy odszkodowania jak również warunków związanych z jego wypłatą bądź też ze zrzeczeniem się. Do czasu finalnego uzgodnienia wysokości odszkodowania tj. zawarcia umowy cywilnoprawnej, strony negocjacji mogą zmieniać stanowiska. Niedopuszczalne jest natomiast mieszanie obu trybów bądź też przyjęcie, że cywilnoprawny tryb umowny podlega kontroli i weryfikacji w trybie administracyjnym. Prowadzenie odszkodowawczego postępowania administracyjnego pomimo zawartej uprzednio umowy (nazywanej "porozumieniem") byłoby możliwe dopiero po stwierdzeniu w stosownym dla umów prawa cywilnego trybie – nieważności tej umowy. Organ administracji może z urzędu brać pod uwagę nieważność czynności prawnej, ale - jak się wydaje - wyłącznie w sprawach oczywistych. Uwagę na powyższe zwrócił Sąd Najwyższy, wskazując, że należy odróżniać nieważność bezwzględną czynności cywilnoprawnej od stwierdzenia takiej nieważności przez sąd, czyli między czynnością cywilnoprawną bezwzględnie nieważną, co do której nie podjęto stosownego orzeczenia sądowego, i czynnością cywilnoprawną, której nieważność została stwierdzona wyrokiem sądu. Według SN choć organy administracji nie mają uprawnień do stwierdzania nieważności czynności cywilnoprawnych, to jednak po stwierdzeniu istnienia przesłanek nieważności bezwzględnej czynności cywilnoprawnej mogą uznać, że dana czynność nie wywiera zamierzonych skutków (por. wyrok SN z 13 czerwca 2002 r., III RN 108/2001, LexisNexis nr 357049). Podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez organ (ale w innym kontekście) wyroku z dnia 4 października 2006 r. I OSK 417/06. Wskazano w nim mianowicie, że złożone przez właściciela oświadczenie woli o przeniesieniu prawa własności działek gruntu wydzielanych pod drogi publiczne bez zachowania formy aktu notarialnego oznacza, że do owego przeniesienia prawa własności nie doszło. W konsekwencji należy przyjąć, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego owo oświadczenie woli było nieważne i pomimo braku osobnego orzeczenia Sądu w tym zakresie - organ administracji winien okoliczność tę uwzględnić z urzędu. Powyższe może mieć jednak miejsce jedynie w sprawach oczywistych i przy zaistnieniu bezwzględnie nieważnej czynności prawnej a nie, jak w sprawie niniejszej, przy ocenie skutków złożonego na piśmie oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania (dopuszczalność której to czynności Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w ww wyroku I OSK 417/06). W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, strony zawarły na piśmie stosowne porozumienie, po czym właściciele nieruchomości zgłosili osobny wniosek o określenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. W takim przypadku podstawowym zadaniem organu jest ustalenie zakresu przedmiotowego owego porozumienia czyli zbadanie czy obejmuje ono wszystkie działki przejęte pod drogi publiczne w wyniku stwierdzenia ostateczności konkretnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Podstawę podjęcia merytorycznych działań zmierzających do ustalenia odszkodowania może być tylko stwierdzenie, że umowa łącząca strony nie rozstrzyga o wszystkich działkach przejętych pod drogi. Ustalanie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej może dotyczyć wyłącznie tych działek, których porozumienie nie obejmuje. Tak bowiem jak nie jest dopuszczalne (jako przedwczesne) ustalanie w trybie administracyjnym odszkodowania za działki gruntu przejęte w wyniku podziału pod drogi publiczne zanim strony wykażą nieskuteczność przeprowadzonych negocjacji, tak też niedopuszczalne jest ustalanie przez organ administracji wysokości odszkodowania po tym jak strony skutecznie zawarły w tym zakresie stosowne porozumienie. Owo "porozumienie" to nic innego jak cywilnoprawna umowa łącząca strony tak jak każda inna umowa zawarta w ramach zasady swobody umów (art. 3531 kc). Umowa taka, zarówno gdy chodzi o jej ważność jak i skuteczność, nie podlega ocenie organów administracji. W szczególności nie jest dopuszczalne badanie w procesie administracyjnym czy jedna ze stron (właściciele), jak to jest podnoszone w sprawie niniejszej, podczas podpisywania ww umowy działali pod wpływem presji. Ocena ważności złożonego oświadczenia woli w kontekście określonych w przepisach kodeksu cywilnego wad oświadczenia woli (art. 82 i n. kc) została zastrzeżona dla sądów powszechnych. To sama uwaga dotyczy oceny ważności ww czynności prawnej dokonywanej w oparciu o art. 58 czy 65 kc. W konsekwencji Sąd uznał, że wojewoda w sposób błędny ocenił materiał dowodowy i tym samym wadliwie ustalił stan faktyczny, na skutek czego w sposób nieuprawniony okolicznościami sprawy stwierdził, że w sprawie ustalenia odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 ugn, za wydzielone w 1998r. pod drogi publiczne działki dopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a ocena dowodów zgromadzonych w sprawie dokonana została z przekroczeniem zasady ich swobodnej oceny (art. 80 kpa). Naruszenie tych przepisów procedury administracyjnej miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe ustalania stanu faktycznego, legły u podstaw sformułowania przez organ błędnego stanowiska co do konieczności przeprowadzenia, przed wydaniem rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, w celu ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie decyzji merytorycznej, co ostatecznie doprowadziło do wydania decyzji kasacyjnej. Uwzględniając zatem, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych wyzej przepisów postępowania oraz art. 98 ust. 1 ugn warunkującego ustalenie odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi, Sąd w oparciu o 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Skutkowało to wstrzymaniem jej wykonalności (art. 152 ppsa). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za bezprzedmiotowe ustosunkowanie się do zarzutów i argumentów skargi wskazujących na ważność zawartego w 1998r. porozumienia gdyż ocena ważności łączącej strony cywilnoprawnej umowy nie należy do kognicji sądów administracyjnych (art. 3 ppsa) O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).