II OSK 1129/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółka jawna w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 812/12 w sprawie ze skargi A. Spółka jawna w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 30 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. Jawna w O. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] września 2012 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2012 r. Wójt Gminy Solec-Zdrój odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie na terenie gmin: Pacanów, Solec-Zdrój i Busko-Zdrój elektrowni wiatrowych o łącznej mocy elektrycznej 96MW wraz z punktami zasilania (PZ1-PZ14), sieci kablowej o napięciu 30 kV i 0,4kV oraz placów i dróg dojazdowych. Jednocześnie organ odstąpił od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. Decyzją z [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Planowane przedsięwzięcie położone jest w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej uzdrowisk Busko-Solec i Solec-Zdrój, w granicach Szanieckiego Parku Krajobrazowego, w granicach Solecko-Pacanowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w bezpośrednim sąsiedztwie oraz częściowo w granicach obszaru Natura 2000 Ostoja Szaniecko-Solecka (PLH 260034), a także w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że strefa "C" ochrony uzdrowiskowej Buska-Zdroju obejmuje m. in. sołectwa Radzanów, Skotniki Duże i Skotniki Małe, na terenie których przewidziano inwestycję. W strefie "C" ustalonej uchwałą Nr XXVII/298/09 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z 26 marca 2009 r. obowiązuje zakaz prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze. W ocenie organu odwoławczego, lokalizacja inwestycji narusza więc, art. 38a ust. 3 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 176, poz. 1399 ze zm. – dalej jako "ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym"), a także postanowienia statutów uzdrowisk Solec-Zdrój i Busko-Zdrój oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w tych gminach. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Oddalając skargę Sąd I instancji opisał szczegółowo wynikający z karty informacyjnej przedsięwzięcia zakres inwestycji, która obejmuje budowę dużej farmy elektrowni wiatrowych - 32 wieże, w tym 25 na terenie gmin uzdrowiskowych. Sąd I instancji ocenił również składniki budowlane inwestycji oraz ich parametry, w tym stacje kontenerowe będące budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 - dalej jako "ustawa Prawo budowlane") wraz z infrastrukturą w postaci dróg dojazdowych i przyłączy energetycznych, zasięg obszarowy przedsięwzięcia oraz zamierzoną działalność wytwórczą polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej przy pomocy siły wiatru. Zdaniem Sądu I instancji, opisany wyżej zakres przedsięwzięcia świadczy o tym, że realizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia doprowadzi do powstania zakładu przemysłowego w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Sąd I instancji wyjaśnił, że zakładem przemysłowym w rozumieniu przepisów ustawy o leczeniu uzdrowiskowej jest zespół budynków i urządzeń wraz z terenem, na którym prowadzi się działalność wytwórczą polegającą na przekształcaniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym materiału, substancji lub ich części składowych w nowy produkt. Zgodnie zaś z art. 38a ust. 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym w strefie "C’ ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy zakładów przemysłowych, co wynika z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a) cytowanej ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że art. 38a ust. 1 ustanawiający zakazy odnoszące się do strefy "A" zawiera w pkt 1 lit. j) szczegółowy przepis zabraniający realizacji w tej strefie elektrowni wiatrowych, jednak w ocenie Sądu I instancji chodzi tu o jednostkową inwestycję, a więc pojedynczą elektrownię tego rodzaju. Katalog zakazów dotyczących strefy "A", objętej szczególną ochroną, jest bowiem szerszy aniżeli w strefach "B" i "C". Sąd I instancji wyjaśnił, że nie kwestionuje rozważań organów w zakresie sprzeczności inwestycji z opisanymi w zaskarżonej decyzji zakazami, jednak zasadnicze znaczenie ma w tym przypadku charakter inwestycji jako zakładu przemysłowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka. Skargę kasacyjną oparła na art. 174 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie, w przypadku uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła ponadto o zwrot kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że wadliwe zrozumienie art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stało się przyczyną oddalenia skargi. Spółka wskazała, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi uznał, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie może być realizowane na terenie strefy "C" ochrony uzdrowiskowej gminy Busko-Zdrój i Solec-Zdrój, ponieważ jest sprzeczne z art. 38a ust. 3 w związku z art. 38a ust. 1 pkt. 1 Iit. a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Wynikało to, zdaniem Sądu I instancji, z tego, że planowane przedsięwzięcie doprowadzi do powstania zakładu przemysłowego w rozumieniu art. 2 pkt. 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. W ocenie skarżących farma elektrowni wiatrowych nie jest zakładem przemysłowym, ponieważ nie spełnia kryteriów przewidzianych w definicji ustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane, ponieważ skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie wskazując naruszenia jakich przepisów zarzut ten dotyczy. Dopiero uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że zarzut ten dotyczy wadliwego rozumienia przepisu art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Dopuszczalne jest podniesienie w ramach podstawy skargi kasacyjnej obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji, gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Jednak decydując się na postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, autor skargi kasacyjnej powinien najpierw wskazać, na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać, jaka powinna być wykładnia właściwa, a następnie wykazać dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2006 r., II GSK 388/05, LEX nr 193936 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 420). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wskazała na czym, w jej ocenie, polegała niewłaściwa wykładnia art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, natomiast nie wykazała, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, szczególnie uwzględniając, że Sąd I instancji przepisu tego nie stosował, dokonując jedynie kontroli legalności jego zastosowania przez właściwy organ administracji publicznej. Po drugie, niezależnie od błędów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, nie mogła ona zostać uwzględniona, ponieważ podniesiony zarzut dotyczył tylko jednej przyczyny odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Orzekające w niniejszej sprawie organy stanęły na stanowisku, że lokalizacja inwestycji narusza zakaz prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze. Zakaz taki wynika z art. 38a ust. 3 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, a także statutów uzdrowisk Solec-Zdrój i Busko-Zdrój. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie kwestionuje rozważań organów w zakresie sprzeczności inwestycji z opisanymi w zaskarżonej decyzji zakazami. Zarzuty skargi kasacyjnej w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii zakazu prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze, a więc zakazu wynikającego z art. 38a ust. 3 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Oznacza to, że nawet podzielenie wykładni art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, przedstawionej przez skarżącą Spółkę w skardze kasacyjnej, nie będzie miało wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, ponieważ w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie wykładni lub zastosowania przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji odmownej przez Wójta Gminy Solec-Zdrój. W skardze kasacyjnej nie podniesiono również zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, których naruszenie przez Sąd I instancji mogłoby uzasadnić uchylenie zaskarżonego wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4 3