I SA/Bk 480/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. nr [...] z dnia [...].05.2014 r., 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego Z. T. kwotę 3.722 zł (słownie: trzy tysiące siedemset dwadzieścia dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...]. maja 2014 r. nr [...], w której ustalono Z. T. (dalej również jako Skarżący) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 43.466,47 zł. Organ odwoławczy wskazał, że powodem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2012, jest stwierdzenie w roku 2013 w wyniku kontroli administracyjnej naruszenia § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361) dalej w skrócie jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe". Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że w myśl § 12 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 lit. a i pkt 3 lit. b, w związku z § 4 ust. 1 pkt , rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana - w przypadku pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których występują siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 2 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia w przypadku wariantu pierwszego tego pakietu, położonych na obszarze Natura 2000. W powyższej sprawie ustalono, że Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań we wniosku z dnia [...] maja 2012 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia [...] marca 2012 r. do [...] marca 2017 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Ponadto podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2012 w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 200,16 ha, Skarżący zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 wyżej cytowanego rozporządzenia między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Organ podniósł, że w roku 2013 Skarżący zwiększył powierzchnię trwałych użytków zielonych do powierzchni 252,28 ha, za które otrzymał płatność rolnośrodowiskową. Pomimo to należy stwierdzić, że nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, bowiem wycofał obszar 6,38 ha z powierzchni podjętej zobowiązaniem, za którą otrzymał płatność w 2012 r. w ramach wariantu 5.1, co potwierdza złożone w dniu [...] lipca 2013 r. wycofanie części wniosku z programu rolnośrodowiskowego z deklaracji wariantu 5.1 - działki rolnej oznaczonej identyfikatorem GI leżącej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 2,84 ha, a w dniu [...] września 2013 r. wycofanie części wniosku z programu rolnośrodowiskowego z wariantu 5.1 - działki rolnej oznaczonej identyfikatorem DP leżącej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 2,71 ha, działki rolnej oznaczonej identyfikatorem DN leżącej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,47 ha i działki rolnej oznaczonej identyfikatorem Do leżącej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,36 ha. W związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dotyczącym zachowania występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, zastosowano § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Dlatego też w oparciu o art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. w związku z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, a następnie w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych Skarżącemu na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Przedstawiając sposób wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności w pakiecie 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, organ odwoławczy uwzględnił wysokość kwoty przyznanej w 2012 r., kwot dobrowolnego zwrotu z dnia 25 lutego 2014 r. i 17 marca 2014 r. oraz procent pomniejszenia płatności wynikający z niezachowania powierzchni trwałych użytków zielonych. Zdaniem organu, wskazane w odwołaniu wyjaśnienia, że do wycofania przedmiotowych działek rolnych doszło z winy osoby, która wypowiedziała umowę dzierżawy Skarżący powinien ewentualnie podnieść w odwołaniu do decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. przyznającej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 r., jednakże nie skorzystał z przysługującej mu możliwości, co oznaczało, że zgodził się z rozstrzygnięciem wraz z zastosowanymi sankcjami i uzasadnieniem zawartym w powyższej decyzji. W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR zasadnie zastosowano art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie ma zastosowania § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ ten stwierdził ponadto, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez Skarżącego nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. Wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa za 2012 r. przekazana została 15 maja 2013 r. na rachunek bankowy wskazany przez Skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów i nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatność została przyznana na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, bowiem Skarżący zmniejszył powierzchnię trwałych użytków zielonych, (za które otrzymał płatność rolnośrodowiskowa w 2012 r.), a na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W skardze do Sądu pełnomocnik Skarżącego zarzucił naruszenie: a) § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez błędne jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy do utraty posiadanych przez Skarżącego gruntów zielonych doszło nie z jego winy i z przyczyn od niego niezależnych, tj. wypowiedzenia umów dzierżawy zawartej na okres pięciu lat przez wydzierżawiających bez okresu wypowiedzenia oraz bez powodu, co stanowi w rozumieniu niniejszego przepisu inną okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego; b) § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i ustalenie zmniejszonej płatności rolnośrodowiskowej o 20% w roku 2012, w sytuacji, gdy po pierwsze do wycofania trzech działek ewidencyjnych z udziału w programie doszło w roku 2013, a przedmiotowy przepis stanowi, iż tak zmniejszona płatność przysługuje "w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie" tj. w sprawie niniejszej w roku 2013, a po drugie w/w rozporządzenie nie obowiązywało w chwili wykonywania zobowiązania rolnośrodowiskowego z 2012 r., zatem zastosowanie powyższego przepisu do poprzednich płatności stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady zakazu działania prawa wstecz; c) art. 7, 77, 107 § 3 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez nie rozważenie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie pominięcie faktu, iż do wycofania przedmiotowych działek ewidencyjnych doszło nie z winy skarżącego, lecz osób wydzierżawiających te grunty, które to wypowiedziały mu umowę dzierżawy, oraz błędnego ustalenia, iż doszło do zmniejszenia trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, w sytuacji, gdy Skarżący w następnych latach zwiększył powierzchnię przedmiotowych użytków zielonych do powierzchni 252,28 ha. Wskazując na powyższe autor skargi wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, do określonych w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r. przyznanych w związku z zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Przyczyną zastosowania 20% sankcji o której mowa § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, były ustalenia organów dotyczące nie zachowania w gospodarstwie rolnym skarżącego powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, z uwagi na wycofanie przez skarżącego w 2013 r. obszaru 6,38 ha z powierzchni podjętej zobowiązaniem, za którą otrzymał w 2012 r. płatność w ramach wariantu 5.1. W tym miejscu Sąd chciałby podkreślić, że ustawodawca uregulował konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Jeżeli zatem rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową. Natomiast w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewidziano możliwość nałożenia dodatkowo sankcji, w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, skutkującej przyznaniem temu rolnikowi, w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie, płatności rolnośrodowiskowej w wysokości zmniejszonej o 20 %. Sąd podtrzymuje poogląda zaprezentowany w sprawie o sygn. I SA/Bk 366/14 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), że w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustawodawca przewidział sankcję administracyjną, skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystne) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych. W tym miejscu należy podkreślić, że konstruowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności za działanie naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone sankcją administracyjną (delikty administracyjne), skutkującej w praktyce brakiem możliwości uniknięcia tej odpowiedzialności, w przypadku ustalenia, że określonym działaniem wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, nakłada na organ stosujący prawo obowiązek szczególnie precyzyjnego, nierozszerzającego interpretowania znamion podmiotowych deliktu (por. M. Wincenciak, w: Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Oficyna 2008). Zdaniem Sądu rozszerzającą, nieuprawnioną wykładnię § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przeprowadził organ w tej sprawie uznając, że dla zastosowania przedmiotowej 20 % sankcji w stosunku do płatności należnych za 2012 r., wystarczające jest stwierdzenie, że skarżący w 2013 r. wycofała z powierzchni podjętego zobowiązania określony obszar czym nie zachował Niewątpliwie rolnik, który zmniejszył obszar, na którym powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli nie zachodzą przypadki, o których mowa w § 6 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze. Jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania. Tym samym organ mógł do płatności za 2012 r. zastosować zmniejszenie, o którym mowa w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a więc żądać zwrotu tej część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Nie uprawniony był natomiast do zastosowania 20% sankcji, która, jak wynika z brzmienia § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, skutkuje przyznaniem temu rolnikowi płatność rolnośrodowiskowej w wysokości zmniejszonej jedynie w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Za niezasadne należy uznać natomiast zarzuty naruszenia art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 107 § 3 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, podniesione z uwagi na pominięcie faktu, iż do wycofania przedmiotowych działek ewidencyjnych doszło nie z winy skarżącego, lecz osób wydzierżawiających te grunty, które to wypowiedziały mu umowę dzierżawy. Jak wynika z akt sprawy powodem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r. były ustalenia dokonane w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. prawomocnej decyzji z [...] marca 2014 r., którą przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 r., zastosowano 20% sankcję na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz umorzono postępowanie w sprawie przyznania płatności za 2013 r. w części dotyczącej działek rolnych: DP, DN, DO, GI,GS, GY, HR, HS. W tym postępowaniu ustalono, że skarżący nie zachował występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo i przyznanie, w roku 2013 tj. w roku, w którym stwierdzono uchybienie, płatność rolnośrodowiskową w wysokości zmniejszonej o 20 %. W tym postępowaniu skarżący powinien, więc stawiać zarzuty, których celem było podważenie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z tych samych powodów za niezasadny uznano także zarzut naruszenia § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, podniesiony z uwagi na błędne niezastosowanie, w sytuacji, gdy do utraty w 2013 r. posiadanych przez skarżącego gruntów zielonych doszło nie z jego winy i z przyczyn od niego niezależnych. Jednakże mając na uwadze stwierdzone na wstępie naruszenie prawa materialnego polegające na nieuprawnionym zastosowaniu 20 % sankcji, o której mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przy ustalaniu wysokości nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych za 2012 r., Sąd w oparciu o postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz na podstawie art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną dotyczący charakteru sankcji, o której mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i możliwości jej zastosowania, jedynie w roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego tj., w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.