II GSK 385/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz Z. T. kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r., po rozpoznaniu skargi Z. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] maja 2014 r., stwierdził, że obie decyzje nie mogą być wykonane w całości oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] maja 2014 r., w której ustalono Z. T. (dalej: skarżący) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego w 2012 r. w łącznej wysokości 43 466,47 zł. Organ odwoławczy wskazał, że powodem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2012, było stwierdzenie w roku 2013 – w wyniku kontroli administracyjnej – naruszenia przez stronę § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Programu rolnośrodowiskowego objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361), dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Organ podniósł, że w roku 2013 skarżący zwiększył powierzchnię trwałych użytków zielonych do powierzchni 252,28 ha, za które otrzymał płatność rolnośrodowiskową. Jednocześnie wycofał obszar 6,38 ha z powierzchni objętej zobowiązaniem, za którą otrzymał – na mocy decyzji z dnia 25 kwietnia 2013 r. –płatność w 2012 r. w ramach wariantu 5.1. W ocenie organu odwoławczego było to podstawą do zastosowania § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Zdaniem organu, wyjaśnienia, że do wycofania przedmiotowych działek rolnych doszło z winy osoby, która wypowiedziała umowę dzierżawy, skarżący powinien ewentualnie podnieść w odwołaniu od decyzji z dnia 17 marca 2014 r. przyznającej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 rok, jednakże nie skorzystał z przysługującej mu możliwości, co oznaczało, że zgodził się z rozstrzygnięciem wraz z zastosowanymi sankcjami i uzasadnieniem zawartym w tej decyzji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę na tę decyzję zarzucając m.in. obrazę § 45 pkt 8 i § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz naruszenie szeregu przepisów postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę – chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spór w sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego do określonych w decyzji z dnia 25 kwietnia 2013 r. płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r. WSA przypomniał, że przyczyną zastosowania 20% sankcji, o której mowa § 38 ust. 6 tego rozporządzenia, były ustalenia organów dotyczące niezachowania w gospodarstwie rolnym skarżącego powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, z uwagi na wycofanie przez skarżącego w 2013 r. obszaru 6,38 ha z powierzchni objętej zobowiązaniem, za którą otrzymał w 2012 r. płatność w ramach wariantu 5.1. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy ARiMR w rozpoznawanej sprawie przeprowadziły rozszerzającą i nieuprawnioną wykładnię § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, uznając, że dla zastosowania przedmiotowej 20% sankcji w stosunku do płatności należnych za 2012 r., wystarczające jest stwierdzenie, że skarżący w 2013 r. wycofał z powierzchni podjętego zobowiązania określony obszar. Niewątpliwie rolnik, który zmniejszył obszar, na którym powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli nie zachodzą przypadki, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze. Jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, obowiązek zwrotu może dotyczyć tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania. Tym samym organ mógł do płatności za 2012 r. zastosować zmniejszenie, o którym mowa w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a więc żądać zwrotu tej część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Organ nie był natomiast uprawniony do zastosowania 20% sankcji, która – jak wynika z brzmienia § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, skutkuje przyznaniem rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości jedynie w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Za niezasadne WSA uznał natomiast zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, podniesione z uwagi na pominięcie przez organy faktu, iż do wycofania przedmiotowych działek ewidencyjnych doszło nie z winy skarżącego, lecz osób wydzierżawiających te grunty, które to wypowiedziały mu umowę dzierżawy. Z tych samych przyczyn niezasadny okazał się zarzut naruszenia § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego podniesiony z uwagi na błędne niezastosowanie, w sytuacji, gdy do utraty w 2013 r. posiadanych przez skarżącego gruntów zielonych doszło nie z jego winy i z przyczyn od niego niezależnych. II Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) błędną wykładnię § 38 ust. 6 i ust. 8 w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 2 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L z 2.12.2009 r. Nr 316) poprzez uznanie, że niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków rolnych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, należy rozumieć wyłącznie jako dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo z wykluczeniem przypadków, gdy wnioskodawca dokonuje zmniejszenia powierzchni gruntów z innych przyczyn; b) błędną wykładnię § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, iż wynikający z tego przepisu obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe wyklucza zastosowanie sankcji z § 38 ust. 8 rozporządzenia; 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uczynienie przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z. T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów procedury mające wpływ na wynik sprawy, nie wskazując jednak żadnego przepisu, którego naruszenie zarzuca. Tak błędnie sformułowany zarzut nie poddaje się kontroli w postępowaniu kasacyjnym. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 p.p.s.a. uzasadniony tym, iż przedmiotem oceny legalności była inna sprawa niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd pierwszej instancji nie badał legalności decyzji innej niż zaskarżona. Z uzasadnienia wyroku wyraźnie wynika, iż Sąd jedynie odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazał, iż one nie mogą być skuteczne w tej sprawie, albowiem dotyczą innej decyzji, tj. decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości za 2013 r. Wadliwe jest stanowisko skarżącego co do możliwości stosowania sankcji 20%, o której mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie do płatności przyznanej za poprzedni rok (w tej sprawie za 2012 r.). Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż sankcja, o jakiej mowa w tym przepisie może być stosowana jedynie w roku, w którym stwierdzono takie zmniejszenie, tj. zmniejszenie obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązania rolnośrodowiskowe. Prawidłowo Sąd wskazał, iż zasady zwrotu płatności otrzymanej w poprzednim roku reguluje przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność przyznana podlega zwrotowi, w przypadku gdy rolnik zmniejszy obszar, na którym podjął się realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętej zmniejszeniem. Natomiast całkowicie niezrozumiały jest zarzut powołany w pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej zarzucający naruszenie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że "niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnymi określonych w planie działalności środowiskowej trwałych użytków rolnych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, należy rozumieć wyłącznie jako dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo z wykluczeniem przypadków, gdy wnioskodawca dokonuje zmniejszenia powierzchni gruntów z innych przyczyn". Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zaprezentował takiego stanowiska albowiem nie dokonywał wykładni tego przepisu pod kątem zmiany upraw i wykorzystania gruntów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego. Reasumując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione i z tego powodu na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.