II SA/Łd 779/14

Dnia 25 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 roku sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o konieczności zwrotu przez Z. R. nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego na dziecko M. R. za okres od 1 września 2013 r. do 30 września 2013 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 za okres od 1 września 2013 r. do 30 września 2013 r. w łącznej wysokości 265,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji w wysokości 6,79 zł, co łącznie stanowi kwotę 271,79 zł. W związku z brakiem spłaty zadłużenia w dniu 7 lutego 2014 r. został wystawiony tytuł wykonawczy. Pismem z dnia 28 marca 2014 r. (uzupełnionym w dniu 22 kwietnia 2014r.) Z. R. wniósł o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wyjaśnił, że utrzymuje się z renty w wysokości 324 zł, ma poważne problemy zdrowotne ("zawały serca, bajpasy, cukrzyca, nadciśnienie tętnicze, padaczka, astma płuc, pozostaje pod stałą opieką ambulatoryjną, gdzie miesięczne koszty zapobiegawczego leczenia kształtują się w kwocie 100-150 zł"). Wskazał, że "zgodnie z otrzymanymi wcześniej decyzjami nie podjął żadnych nie przysługujących mu należności". Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267), art. 30 ust. 6, 7, 8, 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.), odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres 1 września 2013 r. do 30 września 2013 r. w wysokości 265,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji w wysokości 19,53 zł, co łącznie stanowi kwotę 284,53 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Źródłem jego utrzymania jest renta z ZUS, która do dnia 28 lutego 2014 r. wynosiła ok. 740,00 zł netto miesięcznie. W dniu 22 kwietnia 2014 r. wnioskodawca oświadczył, iż z uwagi na zajęcia komornicze, świadczenie z ZUS zostaje pomniejszone o kwotę ok. 418,00 zł miesięcznie, ponadto nie opłaca czynszu na bieżąco. Pozostałe, stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, jakie ponosi to kwota ok. 90,00 zł. Z uwagi na stan zdrowia ponosi również wydatki na zakup leków w wysokości ok. 150,00 zł miesięcznie. Organ podkreślił, że sytuacja zdrowotna i finansowa strony nie jest łatwa. Jednak niskie dochody i zły stan zdrowia nie mogą zostać uznane za wystarczającą przesłankę, uzasadniającą umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przyjęcie dochodów oraz sytuacji zdrowotnej jako jedynych kryteriów oceny wniosku o umorzenie zadłużenia, skutkowałoby automatycznym umarzaniem wszystkich należności. Zauważyć należy, że strona posiada stałe dochody, zatem spłata zadłużenia nie jest niemożliwa. W przypadku zastosowania ulgi w spłacie w postaci umorzenia zadłużenia nie chodzi o subiektywne przekonanie co do umorzenia należności, ale o rzeczywisty brak możliwości zapłaty spowodowany nadzwyczajnymi, nieprzewidzianymi zdarzeniami losowymi, do których można zaliczyć klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, czy też inne nadzwyczajne względy. Za bezsporne uznał, że strona nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, a żądana przez organ kwota została pobrana i egzekwowanie jej zwrotu nie powinno być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara ale jako zwrot świadczeń, które w sposób nienależny zostały pobrane. Zdaniem organu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń byłoby sprzeczne z ogólnie przyjętym interesem społecznym i nagradzałoby wnioskodawców, którzy pobierali świadczenia a byli pouczeni o braku prawa do ich otrzymywania. Wskazał również, że udzielanie ulg w postaci umarzania należności - z racji swego uznaniowego charakteru - jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winny uzasadniać szczególne okoliczności. Na przeszkodzie rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem stoi niebudzący wątpliwości interes społeczny, a w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności. Organ poinformował jednocześnie, że istnieje możliwość wystąpienia do Prezydenta Miasta Ł. z podaniem o rozłożenie na raty należności lub odroczenie terminu płatności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. R., argumentując, że nie będzie w stanie zapłacić żądanej kwoty. Dodał, że przedstawi dodatkową dokumentację medyczną, jeśli zaistnieje taka potrzeba. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym. Ulgi w spłacie należności można udzielić natomiast w przypadku, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ponadto, Kolegium w uzasadnieniu decyzji powtórzyło argumentację organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z. R.. Jego zdaniem, dostarczył dokumenty, z których wynika, że nie stać go na zwrot, w jego opinii, słusznie pobranych, świadczeń rodzinnych. Do skargi załączył faktury na wykupione przezeń, niezbędne leki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2014r. skarżący, popierając skargę, podniósł, iż przyznany mu zasiłek rodzinny przelewany był przez organ pomocowy bezpośrednio na konto córki i przez nią w całości wykorzystywany. Oświadczył, że wysokość posiadanych przezeń na utrzymanie środków, uniemożliwia mu zwrot pobranych świadczeń w jakiejkolwiek kwocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Mimo braków w zakresie skutecznej argumentacji, skarga Z. R. okazała się zasadna z powodu dostrzeżonej z urzędu wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że przedmiotem sprawy, wynikającym z treści zaskarżonej decyzji Kolegium, jest ocena załatwienia przez organ pomocy społecznej wniosku skarżącego o umorzenie kwot świadczenia nienależnie pobranego. Prawo do złożenia tego wniosku umożliwiał stronie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Powołany wyżej przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w swej treści zawiera kompetencje organu do załatwienia sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, co daje się odkodować poprzez użyte przez ustawodawcę sformułowanie - "organ może umorzyć". W przepisie tym zawarty jest także kierunek i granice owego uznania, których należy upatrywać w "szczególnie uzasadnionych okolicznościach dotyczących rodziny", o których mowa w tym przepisie. W praktyce dla dokonania właściwej oceny tego zagadnienia, powinnością organu jest rozważenie istotnie ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny, tj. możliwości finansowych wnioskodawcy, posiadania przezeń dóbr materialnych, ale także jego sytuacji życiowej, w tym jego stanu rodzinnego, wieku, stanu zdrowia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1051/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także podkreślić, że charakter uznaniowy przedmiotowej decyzji, stawia przed organem wymagania w zakresie przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, znajdującego potwierdzenie w aktach sprawy, aby nie było dowolne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, iż w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd powyższy zasługuje na pełną akceptację, a biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej wzorzec prawidłowych działań organu, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie zostały zachowane przywołane wyżej zasady, które winny służyć realizacji normy prawa materialnego, zastosowanej przy załatwieniu wniosku Z. R.. Przede wszystkim zaskarżona decyzja, w części dotyczącej uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego, stanowi dosłowne powtórzenie motywów decyzji Prezydenta Miasta Ł., co już wskazuje na to, że organ II instancji nie dokonał własnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, w tym przede wszystkim okoliczności sprawy pod kątem zapisów art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści wydanego rozstrzygnięcia wynika natomiast, że rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy naruszył art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ocenił bowiem, czy sytuacja skarżącego jest "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że sytuacja materialna i zdrowotna wnioskodawcy jest trudna. To zaś, "nie uzasadnia umorzenia należności, bowiem byłoby to sprzeczne z ogólnie przyjętym interesem społecznym i nagradzałoby wnioskodawców, którzy pobierali świadczenie, a byli pouczeni o konieczności informowania o okolicznościach powodujących brak prawa do ich pobierania". Zdaniem organu, brak możliwości zapłaty świadczeń spowodowany być musi nadzwyczajnymi, nieprzewidywalnymi zdarzeniami losowymi, do których można zaliczyć klęski żywiołowe powodujące utratę majątku cz też inne nadzwyczajne względy. Stanowisko to nie jest trafne. Przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odwołuje się bowiem do zdarzeń losowych, wymagając by za umorzeniem przemawiały szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny świadczeniobiorcy. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie i ocena wszelkich okoliczności, dotyczących sytuacji rodziny, które mogłyby przemawiać za skorzystaniem z dobrodziejstwa art. 30 ust. 9 ustawy. Z uwagi zaś na cel przedmiotowego unormowania, chodzi przede wszystkim o sytuacje, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa, niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji lub też w ogóle pozbawić wnioskodawcę niezbędnych środków utrzymania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014r., sygn.akt I SA/Wa 2877/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Jak wynika z akt sprawy, skarżący gospodaruje samotnie, utrzymując się z renty, która jest mu wypłacana w kwocie 324 zł (z renty w wysokości 854,68,-zł. potrącane są alimenty i koszty egzekucji administracyjnej). Koszty energii elektrycznej (ok. 90,-zł.) oraz niezbędnych leków (ok. 150,-zł.) pochłaniają wskazaną kwotę niemal w całości. Na miesięczne utrzymanie skarżącemu pozostaje bowiem około 78 zł., co oznacza, że funkcjonuje on poniżej minimum egzystencji. Okoliczności te wymagały wnikliwej oceny, której zabrakło w motywach zaskarżonej decyzji. Konkluzja o braku podstaw do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, jest zatem co najmniej przedwczesna. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpozna i rozstrzygnie sprawę, należycie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie. a.bł.