VII SAB/Wa 57/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant specjalista Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Konserwatora Zabytków I. stwierdza przewlekłość postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Konserwatora Zabytków. Skarżący zarzucając organowi naruszenie art. 9, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "kpa" wniósł o zobowiązanie organu do ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, jak również podjęcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszeniu prawa w przyszłości, wniósł o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący obszernie opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] , obręb [...] w [...] w granicach strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" zostało wszczęte [...] września 2010 r. z wniosku [...] Sp z o.o. z udziałem Skarżącego jako strony postępowania. Na skutek błędnych decyzji organu I –ej i II –ej instancji sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Po wyroku wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanym 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2736/12, akta sprawy zostały przesłane organowi w dniu [...] listopada 2013 r., a decyzja w sprawie została wydana przez organ po upływie ponad sześciu miesięcy w dniu [...] maja 2014 r. Zdaniem skarżącego, w tym czasie organ podejmował działania, które w żadnej mierze nie wynikały z orzeczeń WSA i NSA i nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że działania podejmowane w trakcie postępowania były niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i polegały na uzupełnieniu materiału dowodowego oraz uzyskaniu opinii od Narodowego Instytutu Dziedzictwa i od Biura Prawnego Urzędu [...], a wynikające z nich opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy były komunikowane skarżącemu. Jednocześnie organ wskazał, że postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] maja 2014 r., a skarżący wniósł od niej odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. Skarga, co do istoty zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowaniu prowadzonemu przez [...] Konserwatora Zabytów należy postawić zarzut, iż było prowadzone przewlekle. Wskazać należy, że Strona wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 52 §1 p.p.s.a, bowiem wniesienie skargi poprzedziła zażaleniem wniesionym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zgodnie z przepisem art. 37 § 1 kpa. Minister nie wydał postanowienia w trybie art. 37 § 2 kpa. Skargę na przewlekłość postępowanie prowadzonego przez [...] Konserwatora Zabytków wniósł Skarżący w dniu [...] czerwca 2014 r. za pośrednictwem organu. Skarga na przewlekłość postępowania została wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego od dnia 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, zm. Nr 76, poz. 409). Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie przewlekłości, nie zdecydował się na sformułowanie jego definicji legalnej. W uzasadnieniu wskazanego wyżej projektu ustawy nowelizującej poprzestano jednie na określeniu przewlekłości jako prowadzenia postępowania w sposób "długotrwale nieuzasadniony", "wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych". W doktrynie wskazuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 44, uw. 38; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011, s. 69-70, nb 70, 71). Do elementów obiektywnych przewlekłości postępowania doktryna zalicza mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 238, nb 4). Orzekając w sprawie skargi na przewlekłość postępowania Sąd winien mieć na uwadze zasady ogólne rządzące postępowaniem administracyjnym. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Szczególne znaczenie z punktu widzenia sprawności postępowania odgrywa wyrażona w art. 12 kpa zasada szybkości i prostoty postępowania. Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 kpa, zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest wskazane już wcześniej, a przewidziane w art. 37 § 1 kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Analizując sposób prowadzenia postępowania w sprawie i zarzuty stawiane mu w skardze do Sądu należy stwierdzić, co następuje. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. [...] sp. z o.o. w [...] o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent [...] – [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg [...] Sp. z o.o. w Warszawie i M. S., wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. oraz decyzję Prezydenta [...] – [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12 oddalił skargi kasacyjne. Jak wynika z akt sprawy o sygn. I SA/Wa 2447/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnotował zwrot akt z NSA w dniu 8 października 2013 r., a następnie 16 października 2013 r. przesłał akta Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego wraz z odpisem prawomocnego wyroku z uzasadnieniem, z dnia 10 lipca 2012 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że akta administracyjne wraz z ww. orzeczeniem wpłynęły do Ministerstwa w dniu 18 października 2013 r. Akta sprawy wraz z otrzymanym wyrokiem zostały przekazane przez organ II –ej instancji do [...] Konserwatora Zabytków w dniu 7 listopada 2013 r. W dniu [...] listopada 2013 r. [...] Konserwator Zabytków zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z zapytaniem, czy od wyroku została wniesiona skarga kasacyjna. Minister w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. wyjaśnił, że wyrok Sądu I- ej instancji jest od dnia [...] czerwca 2013 r. wyrokiem prawomocnym, na skutek oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA, a postępowanie powinno być przeprowadzone postępowanie zgodnie z wytycznymi sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku od dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy piśmie z dnia [...] stycznia 2014r. przesłał organowi I –ej instancji kopię wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2013 r. Pismo to wpłynęło do [...] Konserwatora Zabytków w dniu [...] stycznia 2014 r. Nadmienić należy także, że dniu [...] grudniu 2013 r. wpłynęło do [...] Konserwatora Zabytków pismo Inwestora z wnioskiem o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika organu. Postanowienie uwzględniające wniosek wydane zostało w dniu [...] stycznia 2014 r. W dniu [...] stycznia 2014 r. [...] Konserwator Zabytków zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Dział Analiz Konserwatorskich o wyrażenie opinii, czy możliwa jest realizacja w/wym inwestycji w świetle ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej strefy "[...]" wynikającej z decyzji o ochronie zabytków, przy czym wskazał, że wnosi o opinię mając na uwadze dwa warianty wskazane przez Inwestora – wydania pozwolenia na budowę w/wym budynku jedynie na działce [...] , natomiast w drugim żądanie to odnosi się do możliwości takiej inwestycji na dwóch działkach [...] i [...]. W dniu [...] stycznia 2014 r. Inwestor skierował do organu pismo, w którym poddał krytyce działanie organu, wskazując, że zwrócenie się o wydanie w/wym opinii do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Dział Analiz Konserwatorskich jest sprzeczne z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu, który wskazał w orzeczeniu, iż nie ma podstaw do uznania, iż w świetle postanowień [...] brak jest możliwości realizacji planowanej inwestycji. W dniu [...] stycznia 201 r. Skarżący zwrócił się do organu o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Konserwator Zabytków wystąpił z pytaniem do Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział [...], czy jest zainteresowane uczestniczeniem w postępowaniu na prawach strony, a jeśli tak – o złożenie formalnego wniosku. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Konserwator Zabytków poinformował, że termin na wydanie decyzji nie może być dotrzymany z powodu konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i jednocześnie wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] marca 2014 r. W dniu [...] lutego 2014 r. wpłynął do organu wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a w dniu [...] lutego z takim wnioskiem wystąpiło Towarzystwo Opieki nad Zabytkami. Organ pismem z dnia [...] marca 2014 r. zwrócił się do w/wym organizacji o złożenie wyjaśnień. W dniu [...] lutego 2014 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła organizacja "[...]" oraz Towarzystwo Opieki nad Zabytkami. W dniu [...] marca 2014 r. wobec kolejnego pisma Skarżącego w przedmiocie niezałatwienia sprawy organ powiadomił Go o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego oraz, że sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] marca 2014 r. W dniu [...] marca 2014 r. wpłynęła sporządzoną na wniosek Konserwatora do Urzędu Miasta opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa dotyczącą możliwości realizacji inwestycji zlokalizowanej na tyłach budynku przy ul. [...] w [...], w granicach strefy ochrony konserwatorskiej "[...]". W dniu [...] marca 2014 r. [...] Konserwator Zabytków po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy – do dnia [...] kwietnia 2014 r., wskazując że jako powód przedłużenia terminu konieczność doręczenie opinii organowi i umożliwienia stronom postępowania zapoznanie się z nią. W dniu [...] marca 2014 r. [...] Konserwator Zabytków dopuścił do udziału na prawach strony Stowarzyszenie [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. dopuścił do udziału w postępowaniu Towarzystwo Opieki Nad Zabytkami i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. dopuścił Stowarzyszenie [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Konserwator zawiadomił, że w dniu [...] maja 2014 r. o godz. 9:00 odbędzie się w siedzibie Biura [...] Konserwatora Zabytków spotkanie ze specjalistami Narodowego Instytutu Dziedzictwa w związku z opinią sporządzoną przez ten Instytut. Jednocześnie poinformował, że w trakcie spotkania będzie można zadawać autorom opinii pytania. Również w dniu [...] kwietnia 2014 r. Konserwator poinformował, że z uwagi na wyznaczony termin spotkania sprawa nie będzie mogła być załatwiona w wyznaczonym terminie i jako nowy termin załatwienia sprawy wskazał dzień [...] maja 2014 r. W dniu [...] maja 2014 r. odbyła się z udziałem zainteresowanych stron postępowania rozprawa administracyjna. W dniu [...] maja 2014 r. została sporządzona opinia prawna na zlecenie Konserwatora, zaś w dniu [...] maja 2014 r. Konserwator wydał decyzję nr [...]. Sąd uznał, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania przed [...] Konserwatorem Zabytków. Z akt postępowania wynika bowiem, że pomiędzy okresem od [...] listopada 2014 r. do dnia podjęcia działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy – tj. do czasu dokonania I –ej czynności zmierzającej do rozpoznania sprawy ( [...] stycznia 2014 r. zwrócenie się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii) upłynęły dwa miesiące. W tym czasie organ I –ej instancji dokonywał ustaleń, co do stanu sprawy i treści rozstrzygnięcia, zwracając się do organu II –ej instancji o wyjaśnienie, czy toczyło się postępowanie przed sądem II –ej instancji i z jakim skutkiem. W aktach sprawy brak jest informacji, iż organ oczekując na te informacje dokonywał jakichkolwiek czynności zmierzających do ponaglenia organu II –ej instancji, w celu realizacji swojego ustawowego obowiązku – załatwienia sprawy w terminie 30 dni. W tym okresie organ nie zadbał także o powiadomienie Strony w trybie art. 36 § 1 i 2 kpa, iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie wskazanym w zgodnie z art. 35 kpa. O przedłużeniu rozpatrzenia sprawy organ po raz pierwszy powiadomił Strony dopiero [...] stycznia 2014 r. Okres ten spowodował, w ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu sprawy. Nie uznał Sąd jednak, iż czynnościom dowodowym w prowadzonym postępowaniu można przypisać, czego domaga się Skarżący, charakteru pozornego. W ocenie Sądu za czynności pozorne należy uznać te czynności, które stwarzają złudzenie działania organu, ale są oczywiście zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Działu Analiz Konserwatorskich nie wyjaśniła wątpliwości organu, co do sposobu interpretacji Planu Zagospodarowania Przestrzennego, albowiem jak wskazał wydający opinię Instytut, nie był do tego uprawniony. Zdaniem Sądu powyższe, nie czyni jednak tego dowodu, dowodem pozornym i oczywiście bezzasadnym. Organ miał wątpliwości, wobec treści wyroku Sądu, co do sposobu dalszego działania i wątpliwości te usiłował rozstrzygnąć kierując wniosek o wydanie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa jak i wniosek o opinię prawną do Biura Prawnego. Należy podnieść, że organ udzielił Skarżącemu w dniu [...] czerwca 2014 r. wyjaśnień, iż wystąpienie do Biura Prawnego miało na celu precyzyjne ustalenie stanu prawnego. Kwalifikując przewlekłość postępowania, jako niemającą charakteru rażącego, Sąd miał na uwadze, że organ administracji, w stosunku do terminu, gdy możliwe było załatwienie sprawy pozostawał w zwłoce stosunkowo krótko, albowiem w istocie czas który zadecydował o przewlekłości postępowania to, w ocenie Sądu okres pomiędzy otrzymaniem akt z organu II –ej instancji, a podjęciem pierwszych czynności dowodowych w sprawie. Niewielkie jednak w danym przypadku uchybienie temu postulatowi nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszanie prawa. W tej sytuacji Sąd odstąpił także od wymierzenia grzywny. Nie zasługują także na uwzględnienie wnioski Skarżącego o ukaranie dyscyplinarne pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, jak również wniosek o podjęcie kroków mających na celu zapobieżenie naruszeniu prawa w przyszłości. Przypomnieć należy, że sposób rozstrzygnięcia w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania określa art. 149 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, że w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania Sąd może uwzględniając skargę zobowiązać organ do określonych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W sprawie jednak orzeczenie tego rodzaju jest bezprzedmiotowe, albowiem organ I ej instancji wywiązał się z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy wydając w dniu [...] maja 2014 r. decyzję administracyjną. Wniosek o ukaranie karą dyscyplinarną pracowników organu nie mieści się w granicach postępowania w sprawie o przewlekłość postępowania. Zauważyć należy, że przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość skargi na pracownika organu. Jednak postępowanie takie jest odrębnym postępowaniem, które w ostateczności może prowadzić do rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności pracownika w ramach stosunku pracy. Niewłaściwe działanie pracownika może skutkować jego odpowiedzialnością dyscyplinarną, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a, Sąd orzekł o przewlekłości postępowania, nie znajdując podstaw do orzeczenia o jego rażącej przewlekłości rażącej ani konieczności wymierzenia grzywny. Rozstrzygnięcie o kosztach Sąd oparł na podstawie art. 200 p.p.s.a.