II GSK 438/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1100/14 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M.M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/OI 1100/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, orzekł że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M.M. kwotę 737 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.) nałożył na M.M., prowadzącego przedsiębiorstwo pod nazwą [...], karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [..] listopada 2013 r. w O. na terenie Dworca PKS została przeprowadzona kontrola samochodu marki Volkswagen o nr rej. [...], którym kierował d.D.. W chwili kontroli wykonywany był zarobkowy regularny przewóz osób. Kierowca w trakcie kontroli okazał m.in. wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie [...] wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Zgodnie z wymienionymi w rozkładzie jazdy przystankami, odjazd z O. powinien odbywać się z przystanku nr [...] przy ul. d., jednak autobus został podstawiony i odjechał z przystanku nr [...] przy ul. D. Kierowca wyjaśnił, że przeważnie odjeżdża z przystanku nr [...], jednak w dniu kontroli odjechał wyjątkowo z przystanku nr [...], co zdarzało się już wcześniej, gdy na ul. D. tworzyły się korki. Kierowca oświadczył, że w dniu kontroli sam, bez wiedzy pracodawcy, podjął decyzję o odjeździe z niewłaściwego przystanku z powodu remontu drogi przy ul. D. Utrudnienia na tej ulicy powodują, że nie mógł zabrać pasażerów, gdyż zablokowałby przejazd, co również wpłynęłoby na ich bezpieczeństwo. W tej sytuacji organ stwierdził, że wykonywanie przewozu regularnego odbywało się z naruszeniem określonych w zezwoleniu warunków dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Ponadto organ wyjaśnił, że remont drogi jest okolicznością niezależną od przewoźnika, jednak trwający kilka miesięcy remont ul. D/ był podstawą do zwrócenia się do właściwego organu w celu tymczasowej zmiany przystanku, na podstawie art. 20a ust. 2 u.t.d. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zablokowanie przejazdu innym pojazdom w związku ze zwężeniem drogi spowodowanym pracami budowlanymi nie jest okolicznością uzasadniającą zastosowanie art. 20a u.t.d., gdyż rozpoczęcie przewozu regularnego z przystanku nr 284 było możliwe. Samo utrudnienie przejazdu innym pojazdom nie jest usprawiedliwieniem dla ominięcia przystanku nr [...] oraz nie jest przesłanką zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż zatrzymanie się na przystanku i umożliwienie pasażerom wejścia do pojazdu z zasady trwa maksymalnie kilka minut. Ponadto organ stwierdził, że obowiązkiem skarżącego jest wykonywanie przewozu regularnego osób zgodnie z zasadami określonymi w zezwoleniu, w przeciwnym razie za stwierdzone naruszenia nakładana jest kara pieniężna. Na powyższą decyzję M.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd I instancji przywołując treść przepisów art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 u.t.d. pokreślił, że w rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że w dniu kontroli, tj. 15 listopada 2013 r. samochód marki Volkswagen o nr rej. [...], którym kierował d.D. odjechał z przystanku nr [...] w O. przy ul. D. zamiast z przystanku nr [...]. Zgodnie z powyższym, zdaniem organów obu instancji, wykonywanie przewozu regularnego nastąpiło z naruszeniem określonych w zezwoleniu warunków dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, natomiast w sprawie nie miał zastosowania art. 20a ust. 1 u.t.d zgodnie z którym warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. W przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2). W ocenie Sądu I instancji, prawidłowa wykładnia przepisu art. 20a ust. 1 u.t.d. wymaga powiązania go z treścią ust. 2. Analiza tego zapisu prowadzi do wniosku, że określone w ust. 1 art. 20a u.t.d. odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu (np. dotyczące wyznaczonych przystanków), bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji gdy niezależne od przewoźnika okoliczności trwają maksymalnie 14 dni. Jeżeli przeszkody te trwają dłużej niż 14 dni przewoźnik powinien wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. WSA uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji były co najmniej przedwczesne, bowiem zostały oparte na niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Podkreślił, że organy zaniechały wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dotyczących remontu drogi na ul. D. oraz, w sytuacji zatrzymania się autobusu na przystanku nr [...], możliwości zablokowania przejazdu innym pojazdom w związku ze zwężeniem spowodowanym pracami budowlanymi na tym odcinku drogi, co stanowi naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 k.p.a., jak i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. oraz statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów art. 80 k.p.a. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Sąd I instancji zaznaczył również, że zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.), zatrzymanie i postój pojazdu są dozwolone tylko w miejscu i w warunkach, w których jest on z dostatecznej odległości widoczny dla innych kierujących i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia. WSA wskazał, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny jednoznacznie ustalić, czy faktycznie w dniu kontroli tj. 15 listopada 2013 r. o godz. 7.48 możliwy był odjazd należącego do skarżącego autobusu z przystanku nr [..] przy ul. D w O., w sytuacji prowadzenia robót drogowych na wskazanym odcinku ul. D. i czy odjazd z tego przystanku nie powodowałby zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia. Główny Inspektor Transportu Drogowego w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy tj. nie ustalił czy w dniu kontroli możliwy był odjazd autobusu z przystanku nr [...] przy ul. D. w O. w sytuacji prowadzenia robót drogowych na wskazanym odcinku i czy odjazd z tego przystanku nie powodował zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia, podczas gdy wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały przez organy ustalone należycie, w szczególności ustalono, że pomimo remontu przy ul. D. i związanych z nim niedogodnościami, wyjazd z przystanku nr [...] był możliwy, a ponadto z bezspornej okoliczności, że przystanek nr [...] nie został zamknięty ani przeniesiony przez zarządcę drogi w związku z remontem drogi wynikało, że wyjazd z tego przystanku nie zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego, wobec czego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i okoliczności sprawy, działając w granicach swobodnej oceny dowodów kierując się zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, organ prawidłowo ustalił, że w sprawie nie wystąpiły niezależne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 20a ust. 1 i 2 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że utrudnienia w ruchu drogowym mogą być kwalifikowane jako okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, podczas gdy użyte w art. 20 a ust. 1 i 2 u.t.d. pojęcie "okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów" należy odnosić tylko do zdarzeń, które całkowicie uniemożliwiają przejazd określoną w zezwoleniu trasą, a nie do zdarzeń, które jedynie ograniczają bądź utrudniają wykonanie tego przejazdu; 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 46 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 p.r.d. w zw. z art. 4 ust. 8a u.t.d. i w zw. z § 51 ust. 1 Rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. Nr 170, poz. 1393) poprzez ich błędne zastosowanie będące konsekwencją przyjęcia, że zasady określone w art. 46 ust. 1 p.r.d. odnoszą się do każdego miejsca zatrzymania i postoju, podczas gdy reguła określona w tym przepisie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 p.r.d. statuującego zasadę pierwszeństwa stosowania reguły zachowania wynikającej ze znaku drogowego, a zatem zastosowanie normy z art. 46 ust. 1 p.r.d. jest ograniczone w przypadku zatrzymywania się przez pojazd komunikacji publicznej w miejscach oznaczonych znakami drogowymi jako przystanek autobusowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że z ustalonego przez organy orzekające stanu faktycznego sprawy wynika, że dnia 15 listopada 2013 r. kierowca wykonujący autobusem zarobkowy regularny przewóz osób w ramach przedsiębiorstwa M.M. odjechał z przystanku nr [...] przy ul. D. w o., podczas gdy zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy powinien był odjechać z przystanku nr [...] przy ul. D. w O. Na ulicy D od kilku miesięcy trwał remont. Kierowca samodzielnie podjął decyzję o odjeździe z przystanku innego niż wynikający z rozkładu jazdy, ponieważ odjeżdżając z właściwego przystanku, w związku ze zwężeniem drogi zablokowałby przejazd, co również, jak stwierdził, wpłynęłoby na bezpieczeństwo pasażerów. Kierowca potwierdził, że sytuacje takie zdarzały się już w przeszłości. W tak ustalonym stanie faktycznym, na przedsiębiorcę M.M. została nałożona kara pieniężna na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., który stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Stosownie do ust.6 tego artykułu wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zgodnie z załącznikiem nr 3 lp. 2.2.3 za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków kara wynosi 3000 zł. Organy orzekające ustaliły również, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 92c ust.1 i art. 20a ust.1 u.t.d. Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że organy te nie ustaliły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz zaniechały oceny całokształtu materiału dowodowego. Za naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. WSA uznał niewyjaśnienie przez organy istotnych, w ocenie Sądu, okoliczności dotyczących remontu drogi na ul. D., to jest możliwości zablokowania przejazdu innym pojazdom w związku ze zwężeniem drogi spowodowanym pracami budowlanymi, w przypadku zatrzymania autobusu na przystanku nr [...], nieustalenie czy w dacie kontroli faktycznie był możliwy odjazd z przystanku nr [...] i czy odjazd z tego przystanku nie spowodowałby utrudnienia lub zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ WSA nakazał organom administracji zbadanie okoliczności, które zostały w sposób niebudzący wątpliwości ustalone w postępowaniu administracyjnym. Organy orzekające przyjęły bowiem, zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez kierowcę autobusu fakt, że zatrzymanie autobusu w dniu kontroli na przystanku nr [..] mogłoby spowodować utrudnienia w ruchu ze względu na trwający remont ulicy D. Organy te ustaliły również (co znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji zdjęciowej), że dostęp do przystanku nr [...] był w dniu kontroli nieograniczony, natomiast zatrzymanie bezpośrednio przed przystankiem nr [...] było utrudnione ze względu na zagrodzenie części ulicy. Należy zauważyć również, że kierowca autobusu uzasadniając zatrzymanie się na przystanku innym niż wynikający z rozkładu jazdy nie wskazał, że odjazd z przystanku nr [...] nie był możliwy. Natomiast brak było jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że zatrzymanie autobusu na wyznaczonym przystanku mogło spowodować zagrożenie dla pasażerów. Kierowca autobusu wskazując na tę okoliczność w żaden sposób jej nie uzasadnił. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 20a ust. 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i to na przedsiębiorcy spoczywa ciężar dowodu co do wystąpienia takich okoliczności, które umożliwią uwolnienie go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d. przez kierowcę. Podsumowując: NSA stwierdza, że WSA dokonał błędnej oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy obu instancji. Organy te dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie stanowiącym podstawę wydania decyzji, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a jego ocena nie narusza granic swobodnej oceny dowodów. Również zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 20a ust. 1 u.t.d., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony. Stosownie do tego przepisu, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten błędnie przyjął, iż podstawą zastosowania art. 20a ust. 1 u.t.d. może być wystąpienie okoliczności utrudniających wykonywanie przewozu zgodnie z posiadanym zezwoleniem, jak np. zablokowanie przejazdu w przypadku zatrzymania autobusu na wyznaczonym przystanku w sytuacji zwężenia drogi spowodowanego jej remontem. Wykładnia ww. przepisu dokonana przez WSA jest błędna. Z literalnego jego brzmienia wynika bowiem, że odstąpienie od stosowania warunków określonych w zezwoleniu możliwe jest wyłącznie w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy i uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Okoliczności nawet znacznie utrudniających określone wykonywanie przewozu nie można utożsamiać z okolicznościami uniemożliwiającymi jego wykonywanie. Uzasadniony jest też zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 46 ust. 1 p.r.d., poprzez jego błędne zastosowanie. Przepis ten stanowi, że "Zatrzymanie i postój pojazdu są dozwolone tylko w miejscu i w warunkach, w których jest on z dostatecznej odległości widoczny dla innych kierujących i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia." W ocenie NSA nie ma on zastosowania w przypadku zatrzymania pojazdu na wyznaczonym przystanku. Z przedstawionych wyżej przyczyn uznając, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a istota sprawy została należycie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną oddalił. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.