I SA/Gd 1139/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Rischka Sędzia WSA Irena Wesołowska Protokolant sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 lipca 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 26 czerwca 2014 r. w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: Kierownik Biura Powiatowego) działając jako wierzyciel, przekazał organowi egzekucyjnemu — Naczelnikowi Urzędu Skarbowego celem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy o numerze [...] z dnia 4 czerwca 2014r. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 26 czerwca 2014 r., działając na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) zwanej dalej u.p.e.a., nie przystąpił do egzekucji w oparciu o ww. tytuł wykonawczy. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego, Kierownik Biura Powiatowego pismem z dnia 2 lipca 2014 r. złożył zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc jednocześnie o przyjęcie do realizacji tytułu wykonawczego o nr [...]. Dyrektor Izby Skarbowej - po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu zażaleniowym - postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przy czym jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji. Na postanowienie organu egzekucyjnego o nieprzystąpieniu do egzekucji wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, przysługuje zażalenie (art. 29 § 2 ww. ustawy). Następnie organ przytoczył treść art. 27 § 1 u.p.e.a. wymieniającego elementy, jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy. Powinien on zawierać m.in. oznaczenie wierzyciela (pkt 1 ww. przepisu). W niniejszej sprawie sporny tytuł wykonawczy warunku tego nie spełniał, błędnie wskazywał bowiem jako wierzyciela Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Natomiast jak stanowi art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest - dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej jako ustawa o ARiMR) Agencja jest państwową osobą prawną. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ARiMR organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Prezes Rady Ministrów odwołuje Prezesa Agencji. Prezes Agencji kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W badanej sprawie wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz. Wobec błędnego oznaczenia w tytule wykonawczym osoby wierzyciela, organ egzekucyjny zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a. nie przystąpił do egzekucji zwracając tytuł wykonawczy wierzycielowi. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej wraz z postanowieniem je poprzedzającym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. art. 29 § 2 tej ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że tytuł wykonawczy wystawiony przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie spełnia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.; art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w myśl niniejszych przepisów prawnych wierzycielem jest wyłącznie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz. Strona wskazała, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w konsekwencji powyższego narusza art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 10 ustawy o ARiMR poprzez nieuwzględnienie konstrukcji tego przepisu i w efekcie błędne przyjęcie, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie może występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zasługuje na uwzględnienie; w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, co oznacza, że skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowego oznaczenia wierzyciela. Skarżący Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy jest on właściwy w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, może również samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym celem dochodzenia tychże należności. Z kolei organ odwoławczy uznał, że co prawda Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie WSA w Gdańsku, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w tak zarysowanym sporze rację ma organ odwoławczy. Tym samym Sąd podziela pogląd wyrażony w wyrokach WSA w Gdańsku z 25 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt I SA/Gd 209/14, z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 667/14, z dnia 29 października 2014r. w sprawie I SA/Gd 945/14 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając zatem argumentację prawną Dyrektora Izby Skarbowej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny zobowiązany jest do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kolei w myśl art. 29 § 2 u.p.e.a., jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. O tym, że tytuł wykonawczy powinien spełniać rygorystyczne wymogi co do jego treści przekonuje treść art. 27 u.p.e.a. Jednym z takich wymogów jest obowiązek prawidłowego oznaczenia wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), którym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego nie przystąpił do egzekucji w oparciu o wystawiony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR tytuł wykonawczy o numerach [...] wobec niespełnienia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a mianowicie z uwagi na błędne oznaczenie jako wierzyciela Kierownika Biura Powiatowego ARiMR a nie Prezesa tejże Agencji. Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że to Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ARiMR organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych (art. 8 ust. 2 ustawy o ARiMR). W ramach Agencji wyodrębnia się Centralę Agencji, oddziały regionalne działające w każdym województwie, biura powiatowe działające w każdym powiecie, z tym że w miastach na prawach powiatu nie tworzy się odrębnych biur powiatowych. Oddziałem regionalnym kieruje dyrektor, a biurem powiatowym - kierownik. Dyrektorów oddziałów regionalnych i ich zastępców powołuje i odwołuje Prezes Agencji, a kierowników biur powiatowych i ich zastępców - dyrektor oddziału regionalnego. Co istotne, na co zasadnie zwrócił uwagę Dyrektor Izby Skarbowej, kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Powyższe uprawnienie wynika z art. 29 ustawy o ARiMR. Stosownie do tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1 tegoż artykułu). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 10). Strona skarżąca wywiodła, że skoro przysługują jej uprawnienia do ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, to tym samym przysługują jej uprawnienia samodzielnego wierzyciela. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Niewątpliwie ustawodawca przyznał Kierownikom Biur Powiatowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych i taką też decyzję wydał Kierownik Biur Powiatowego ARiMR, tym niemniej należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że celem ustalenia, kto – Prezes ARiMR czy też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR - jest, w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków, należy wziąć pod uwagę przepisy regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz ARiMR oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o ARiMR należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczej Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z EFRG lub EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy. Należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy (ust. 2). Potrącenia dokonuje się przez oświadczenie Agencji złożone dłużnikowi w formie pisemnej, jeżeli dłużnik, na warunkach określonych w decyzji lub umowie, o których mowa w ust. 1 i 2, nie zwrócił na rachunek bankowy Agencji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Oświadczenie ma moc wsteczną od dnia, w którym potrącenie stało się możliwe (ust. 3). Koszty powstałe w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności, w tym koszty postępowania administracyjnego, koszty postępowania sądowego i koszty egzekucyjne, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika finansowanej z części krajowej z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych w ramach tych funduszy. Do potrącenia kosztów powstałych w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności stosuje się odpowiednio przepis ust. 3 (ust. 5 art. 31). Zgodnie natomiast z art. 24 ustawy o ARiMR Prezes Agencji może umarzać, w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji przypadających jej w związku z wykonywaniem przez nią zadań finansowanych wyłącznie z krajowych środków publicznych, zwanych dalej "wierzytelnościami Agencji". Powyższe potwierdza stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym okoliczność, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, nie przesądza o tym, że jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co sam niejako potwierdził wpisując w spornych tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela NIP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje podnoszony przez stronę skarżącą argument, że z dniem 1 sierpnia 2012 r. wszedł w życie art. 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 243), który wprowadził zmiany w ustawie o ARiMR, przyznając Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR uprawnienia organu podatkowego (art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR). Przepis te nie zmienia faktu, że w świetle regulacji ustawy o ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego nie jest ani odrębnym organem ani instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w związku z czym nie może występować w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako wierzyciel w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Tym samym za pozbawione podstaw prawnych uznać należało sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również ustawy o ARiMR. Przyznając rację Naczelnikowi Urzędu Skarbowego oraz Dyrektorowi Izby Skarbowej, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji jako organ reprezentujący ją na zewnątrz, organ egzekucyjny zobowiązany był do nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o sporny tytuł wykonawczy, uznając, że jest on wadliwy, albowiem nie spełnia wymagań formalnych, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.