II SA/Rz 1049/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]. II SA/Rz 1049/14 Uzasadnienie Przedmiotem skargi K. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO lub Kolegium) z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], o odmowie przyznania zasiłku dla opiekuna. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: w dniu 28 maja 2014 r. K. B. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 8 listopada 2013 r. w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – S. B. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wójt Gminy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], odmówił wnioskodawczyni przyznania żądanego świadczenia. W uzasadnieniu organ podał, że S. B. jest osobą pozostającą w związku małżeńskim, a wnioskująca – małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wójt w pełni uznał stanowisko wnioskodawczyni w zakresie faktycznej opieki jaką sprawuje nad mężem. Podniósł jednak, że wykładnia językowa ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, w żaden sposób nie pozwala ona na przyznanie żonie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki, w tym przypadku S. B. pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek, w tym przypadku wnioskodawczyni, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Reasumując organ stwierdził, że K. B. nie spełnia przesłanek ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. do przyznania ww. zasiłku. W odwołaniu od tej decyzji K. B. podniosła, że jest jedyną osobą, która może zajmować się niepełnosprawnym mężem. SKO decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna uzależnione jest od dwóch kumulatywnie istniejących przesłanek: tj. od tego, by decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, oraz aby wnioskodawca spełniał przesłanki przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2004 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Z kolei do wygaśnięcia z dniem 30 czerwca 2013 r., dochodziło wyłącznie w sytuacji jeśli osoba do tej pory pobierała świadczenie ustalone na okresy dłuższe niż do dnia 30 czerwca 2013 r. bądź ustalone bezterminowo. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni decyzją SKO z [...] sierpnia 2012 r. posiadała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. w celu sprawowania opieki nad mężem, legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności. Przyznane zatem wnioskodawczyni świadczenie nie wygasło, a wyłącznie ustało z uwagi na jego terminowy charakter. K. B. nie utraciła zatem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W związku z tym nie może ona skutecznie domagać się przyznania jej prawa do zasiłku dla opiekuna w oparciu o wyżej wymienione regulacje prawne. K. B. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z [...] lipca 2014 r. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z regulacji wyrażonej w ustawie o świadczeniach rodzinnych, która wymaga, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem - sama legitymowała się znacznym stopniem niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, nie będąc związany granicami skargi, ani zawartymi w niej zarzutami, w myśl art. 134 p.p.s.a., stwierdził, iż narusza ona prawo. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Ustawa ta została uchwalona w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że interesy osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie zostały zabezpieczone przez ustawodawcę w należyty sposób. Trybunał podkreślił, że naruszono tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego które zostało jej przyznane decyzją do [...].06.2013 r. nie wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, ale ustało z upływem terminu na który je przyznano. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wspomnianym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt K 27/13 stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3) tj. z dniem 1 lipca 2013 r. Regulacja ta wygaszała decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. tj. przed 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie w myśl art. 11 ust. 1 osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych. Tym samym art. 11 ust. 1 noweli nie stanowił sam w sobie podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdzał on jedynie, że osoby które nabyły prawo do świadczenia na podstawie przepisów sprzed nowelizacji zachowywały to prawo do dnia 30 czerwca 2013 r. W konsekwencji, podstawę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Bowiem, by osoba uprawniona mogła zachować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w myśl art. 11 ust. 1 noweli, musiała to prawo nabyć na podstawie przepisów dotychczasowych. Powyższą tezę potwierdza brzmienie art. 13 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, ustalając to prawo za wspomniany okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazany przepis obligował organy, w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 1 stycznia 2013 r., do rozpoznania go według kryteriów warunkujących uzyskanie świadczenia, określonych w przepisach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r. Hipotezą art. 11 ust. 3 ustawy z 7.12.2013 r. objęte są więc decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zarówno przed jak i po 1.01.2013 r. W decyzjach wydanych po 1.01.2013 r. – niezależnie od okresu na jaki wydano orzeczenie o niepełnosprawności – termin przyznanego świadczenia maksymalnie kończył się 30.06.2013 r. z uwagi na treść art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej. Wykładania art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że z dniem 1.07.2013 r. wygasły decyzje wydane przed 1.01.2013 r., które przyznawały świadczenie pielęgnacyjne na okres dłuższy niż do 30.06.2013 r. – tylko wtedy wygaszenie decyzji z dniem 1.07.2013 r. pozbawiało uprawnionych z nich świadczenia przyznanego na okres po tej dacie oraz wydane po 1.01.2013 r., w których termin przyznania świadczenia pielęgnacyjnego został "skrócony" wobec treści art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej, w stosunku do treści orzeczenia stwierdzającego okres niepełnosprawności. Taka wykładnia pozwala na niezróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które np. w 2012 r. złożyły zasadne wnioski o świadczenie pielęgnacyjne przy niepełnosprawności określonej na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r., a wniosek jednej osoby rozpoznano np. w listopadzie w 2012 r. i w oczywisty sposób decyzja ta wygasła po myśli art. 11 ust. 3 ust. nowelizującej, zaś wniosek drugiej strony rozpoznano po 1.01.2013 r. i z mocy art. 11 ustawy nowelizującej świadczenie przyznano do 30.06.2013 r. Zasiłek dla opiekuna przyznawany w trybie powołanej ustawy nie jest zatem świadczeniem skierowanym do wszystkich osób, które kiedykolwiek były uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego a jedynie do tych spośród nich, którym świadczenie, przyznane przed 30.06.2013 roku przysługiwałoby nadal, gdyby nie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548). Tak więc decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie wygasła z mocy ustawy z dniem 1 lipca 2013r. na podstawie przepisu art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, albowiem zakończyła swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013r. tj. z upływem okresu na który świadczenie było przyznane. Nie można w niniejszej sprawie mówić o naruszeniu cytowanego przepisu albowiem nie miał on w niniejszej sprawie zastosowania. Reasumując, skarżąca nie spełnia podstawowej przesłanki, określonej w art. 2 ustawy o zasiłku dla opiekunów, przesądzającej o uprawnieniu do tego świadczenia. Kontrolowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są jednak wadliwe i to w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Otóż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z wystosowaniem do skarżącej przez Wójta Gminy pisma z dnia 15.05.2014 r. zawierającego informację dla opiekunów. Z treści tegoż pisma wynikało, że przesłanką otrzymania zasiłku dla opiekuna m.in. było spełnienie do 30.06.2013 r. warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 7.12.2012 r. Organ wyjaśnił, że jeśli świadczenie było wypłacane do 30 czerwca zeszłego roku, to organ wypłacający świadczenia ma obowiązek poinformować osoby, którym to prawo wtedy wygasło, o możliwości złożenia wniosku oraz o warunkach uzyskania zasiłku. Ma na to 14 dni od wejścia w życie ustawy. Takie pouczenie zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 4.04.2014 r. organ wypłacający świadczenie pielęgnacyjne do 30.06.2013 r. był zobligowany wystosować do osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy. Pouczając skarżącą w trybie art. 8 ustawy organ potraktował ją jak osobę spełniającą kryteria z art. 2 ust. 1 ustawy. Konsekwencją powyższego pouczenia strony było zastosowanie się do niego i złożenie w dniu 28.05.2014 r. wniosku w tej sprawie o zasiłek dla opiekuna. Oznacza to, że strona została wprowadzona w błąd przez organ orzekający w sprawie, co do istnienia po jej stronie przesłanek z art. 2 ust. 1 ustawy z 4.04.2014 r. Z akt nie wynika, aby organ pouczył skarżącą o treści art. 25 omawianej ustawy, który stanowi, że w przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kwestia braku rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą była przeszkodą dla uzyskania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które weszły w życie od 1.01.2013 r. Wobec treści art. 25 ustawy z 4.04.2014 r. ma to kluczowe znaczenie w sprawie. Takie zaniechanie organu stanowi istotne naruszenie zasady udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.), uznawanej za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej i doniosły element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Informacja udzielana stronie, w granicach wyznaczonych treścią art. 9 zdanie pierwsze k.p.a., ma spełniać wymóg należytej i wyczerpującej. "Należyta" to właściwa, stosowna, odpowiednia, "wyczerpująca" zaś to przedstawiająca jakieś zagadnienie wszechstronnie, dogłębnie, szczegółowo, gruntownie, dokładnie. Ogólnie można zatem przyjąć, że chodzi o informację pełną (por. Grzegorz Łaszczyca, Komentarz do art. 9 k.p.a. publ. LEX i cytowane tam piśmiennictwo ). W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadę te określono jako "obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy szeroko, jak to jest tylko możliwe (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98 czy z dnia 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95 publ. CBOSA). Wskutek nieprawidłowo dokonanej analizy sytuacji faktycznej skarżącej wybrano wobec niej rodzaj postępowania, który doprowadził do niekorzystnego dla strony skutku. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie skutków prawnych naruszenia zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się że udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r., II SA/Łd 807/08, czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2008 r., IV SA/Po 758/07, CBOSA). W sytuacji udzielenia stronie informacji nienależytej, w tym błędnej, zachowanie się strony zgodnie z taką informacją, nie może powodować dla niej ujemnych konsekwencji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., III SA 1559/97). W niniejszej sprawie nie można mieć nadto pewności o jakie świadczenie skarżąca ostatecznie wnosi. Z treści jej odwołania i skargi wynika, że wniosła ona o zaległe świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe oznacza, że w toku postępowania organy nie wyjaśniły z pewnością jaka była ostateczna treść żądania skarżącej, co w oczywisty sposób świadczy o naruszeniu art. 64 k.p.a., 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy konieczne stało się uwzględnienie skargi w celu umożliwienia organowi przeprowadzenia ponownego postępowania prowadzonego zgodnie z zasadami praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy udzielą skarżącej pełnej i wyczerpującej informacji na temat przysługujących jej uprawnień, w szczególności z art. 25 ustawy z 4.04.2014 r., ustalą następnie w sposób jednoznaczny i pewny treść żądania skarżącej i orzekną stosownie do jego treści mając na względzie wskazówki zawarte w niniejszym uzasadnieniu.