II SA/Go 729/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi F.C. na czynność Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego F.C. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 19 listopada 2012 r. geodeta mgr inż. F.C. zgłosił prace geodezyjne wykonane w stosunku do Lasów Państwowych Grunty Nadleśnictwa działki nr [...], w celu weryfikacji granicy obrębu na styku z granicami Lasów Państwowych. Dnia 27 grudnia 2012 r. mgr inż. F.C. wniósł o przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania w/w roboty. Protokołem z dnia [...] stycznia 2013 r. prace geodezyjne zostały wykonawcy zwrócone. W odpowiedzi na protokół z dnia [...] stycznia 2013 r. wykonawca wskazał, że nie rozumie zapisów zawartych w tym dokumencie dotyczących stwierdzonych wad i usterek, wskazując, że powołane przez organ zapisy rozporządzeń nie odpowiadają treści kwestionowanych zapisów. W związku z tym wniósł o wskazanie dokładnie nazw rozporządzeń, na których paragrafy powołuje się organ. Odnosząc się do wykazania rodzaju prac, stwierdził, że mieszczą się one w zawartym w § 86 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zaś modyfikacja istniejących danych ewidencyjnych jest jednym z zespołów działań modernizacji ewidencji gruntów zawartych w § 55 tego rozporządzenia. Celem pracy było zaś zwrócenie uwagi na brak zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie oraz zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych. W protokole z dnia [...] lutego 2013 r. wskazano na konieczność określenia celu pracy, dołączenia dokumentacji otrzymanej do zgłoszonej pracy z PZGiK wykazane w odpowiedzi na zgłoszenie, w sposób zrozumiały wykazać rozbieżności na granicy obrębów, z otrzymanych analiz opisanych w sprawozdaniu technicznym oraz wykonanych czynności sporządzić dokumenty potwierdzające wznowienie znaków granicznych, czyli szkice, dzienniki pomiarowe a także wykazać współrzędne z pomiaru bezpośredniego oraz te, które wynikają z dokumentacji PZGiK, przeanalizować szkic nr 1 i ponownie dokonać obliczeń. Wykonawca zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o przeprowadzenie kontroli prawidłowości postępowania niższych służb geodezyjnych i kartograficznych w powyższym zakresie. W odpowiedzi na to wystąpienie Wojewódzki Inspektor pismem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] potwierdził wadliwość złożonej przez wykonawcę dokumentacji. Ponowny wniosek o przyjęcie dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego mgr inż. F.C. złożył w dniu 14 stycznia 2014 r. W operacie technicznym wskazano, że dotyczy on obrębów [...], a jego cel to ustalenie granic obrębów. Protokołem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] zwrócono mu dokumentację z uwagi na stwierdzone wady i usterki, nakazując ponownie przeanalizować materiały z PZGiK w związku z uzupełnionymi dokumentami, w sprawozdaniu: określić zakres wykonanych prac, dokładnie wskazać na wykorzystanie materiałów z PZGiK i ocenić ich jakość techniczną, wskazać w jakim stopniu wykorzystano osnowę pomiarową do odszukania znaków granicznych, dlaczego założono nową do pomiaru, jakie otrzymano błędy średnie – zgodnie z § 17 ust. 2, § 16 ust. 2 i 3, § 64 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjny z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572 – dalej jako " rozporządzenie o standardach" ), jakie zastosowano technologie i metody pomiarowe oraz informacje dotyczące przekazanej bazy roboczej; na podstawie otrzymanych z PZGiK materiałów sporządzić dokumentację pomiarową – szkic polowy, dziennik pomiarowy w układzie pierwotnym a następnie przeliczyć na 2000 jako roboczą bazę, a w konsekwencji bazę ewidencyjną PZGiK; poprawnie sporządzić protokół granicznych znaków odszukanych z wykorzystaniem otrzymanych materiałów, ponownie powiadomić strony; wykonać ponowną analizę otrzymanych materiałów, wykonać porównanie współrzędnych pozyskanych z PZGiK a otrzymanych z pomiarów w terenie; wykonać poprawnie wywiad terenowy. Dokumentacja została złożona ponownie dnia 24 marca 2014 r. geodeta F.C.. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. wykonawca wyjaśnił, że opracował dokumentację z uwzględnieniem wszystkich dotychczasowych zaleceń zawartych w protokołach kontroli oraz w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Opracowana dokumentacja zgodna jest ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji i kartografii, dlatego usuwanie usterek wymienionych w protokole z kontroli z dnia [...] stycznia 2014 r. jest pozbawione sensu, uwagi w nim zawarte są dla wykonawcy niezrozumiałe, i w jego ocenie, doprowadzą jedynie do naruszenia prawa. W wyniku jej kontroli, w protokole [...] marca 2014 r. wskazano na następujące usterki i nieprawidłowości: - okoliczność, iż zmieniając cel i rodzaj roboty należało zwrócić się o uzupełnienie materiałów z PZGiK, które są niezbędne do poprawnego sporządzenia dokumentacji, - zgodnie z § 6 ust. 1 oraz § 71 ust. 7 rozporządzenia o standardach sporządzić sprawozdanie techniczne, - nie zastosowano przepisu § 30 rozporządzenia o standardach, które dokładnie określa sposób wznowienia punktów granicznych, nie wykorzystano osnowy pomiarowej potrzebnej do wznowienia znaków i tym samym niewskazano współrzędnych w układzie pierwotnym, wykonawca nie otrzymał z PZGiK współrzędnych punktów w układzie "2000" wiec nie mógł porównać operatu, - zgodnie z faktycznie wykonanymi czynnościami należało sporządzić protokół graniczny z okazania granic, bowiem zgodnie z § 39 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne – znaki przesunięte, uszkodzone lub zniszczone mogą być wznowione, a wykonawca na str. 13-15 protokołu napisał, ze znaki odszukał, więc nie należało spisywać powyższego protokołu, - protokół ustalenia przebiegu granic, brak podstaw do sporządzenia takiego dokumentu, bowiem granica pomiędzy obrębem [...] została ustalona w 1993 r. podczas modernizacji operatu ewidencji gruntów, - wykonawca w ramach przekazanych materiałów do roboty w grudniu 2012 r. nie otrzymał współrzędnych w układzie "2000", wiec nie mógł wykonać porównania współrzędnych, - nie wykonano wywiadu terenowego zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia o standardach na kopii opisów topograficznych, co wymaga sprawdzenia miar. Protokół z dnia [...] marca 2014 r. doręczono wykonawcy wraz z pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] stanowiącym odmowę Starosty Powiatowego przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego [...], Obr. [...] działki nr [...] – [...] działki [...] – ustalenie i pomiar granicy obrębu. W uzasadnieniu odmowy przyjęcia dokumentacji technicznej organ wskazał, że zgodnie z § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 – dalej jako "rozporządzenie o ewidencji") w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Tymczasem jak wynika z otrzymanych dokumentów z PZGiK można jednoznacznie wznowić lub wyznaczyć punkty graniczne nr: [...] (szkic polowy z roku 1993 i 2000). Organ wskazał, że wykonawca nie wykonał ponownej analizy materiałów otrzymanych z PZGiK zmieniając granice pomiędzy obrębem [...]. Zgodnie z dostarczonymi szkicami polowymi, wykazami współrzędnych punktów granicznych oraz protokołem ustalenia i ogłoszenia stanu władania z roku 1993 granica obrębu ( mi. działka nr [...] w obrębie [...]) została ustalona i podpisana przez właściciela. Natomiast w roku 2000 na podstawie "protokołu przekazania granic" nowo zestabilizowane znaki graniczne oraz przebieg linii granicznych został okazany zainteresowanym stronom, co potwierdzili własnoręcznie złożonymi podpisami w protokole. Na tej podstawie zgodnie art. 39 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. – dalej jako "p.g.k.") przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Oba pisma doręczono F.C. w dniu 30 czerwca 20914 r. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. (data wpływu do organu 10 lipca 2014 r.) mgr inż. F.C. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z odmową przyjęcia do zasobu złożonej dokumentacji technicznej, wskazując że protokół z dnia [...] marca 2014 r. nie spełnia wymogów § 9 i § 11 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz ( Dz. U. nr 78 poz. 837). Podkreślił, że opracował dokumentację zgodnie z uwagami zawartymi w protokołach sporządzonych przez kontrolującego. Opracowana dokumentacja odpowiada standardom technicznym dokumentacji. Wznawianie punktów granicznych w oparciu o pierwotne osnowy pozbawione jest sensu, bowiem wykonując pomiar poprzedzony wywiadem terenowym odnalazł wszystkie znaki graniczne co zostało opisane. Położenie znaków granicznych nie budzi wątpliwości stron postępowania. Żądanie przeprowadzenia analizy uzyskanych z PZGiK dokumentów nie znajduje uzasadnienia w treści § 6 ust. 1 rozporządzenia o standardach. W odpowiedzi na to wezwanie, doręczonej stronie dnia 8 sierpnia 2014 r. , organ podkreślił, ze protokół z dnia [...] marca 2014 r. sporządzono zgodnie z § 9 i 11 rozporządzenia o ewidencji. Ponadto wskazał, że powtórna analiza złożonej dokumentacji potwierdziła słuszność odmowy włączenia jej do zasobu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., uzupełnioną pismem z dnia [...] listopada 2014 r., mgr inż. F.C. zakrążył czynność odmowy przyjęcia do zasobu z dnia [...] kwietnia 2014 r. zarzucając jej naruszenie § 9 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. z 2001 r. nr 78 poz. 837 – dalej jako "rozporządzenie o zgłaszaniu prac") i wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż w jego ocenie protokół z dnia [...] marca 2014 r. nie spełnia wymogów określonych § 9 i § 11 rozporządzenia o ewidencji. Wskazał na lakoniczność uzasadnienia i nieprawdziwe stwierdzenia w nim zawarte. Organ z kolei w odpowiedzi na skargę potrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej czynności, wyjaśniając, iż wobec nie usunięcia stwierdzonych wad i usterek złożonej dokumentacji, ponownie w protokole z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzono istnienie wad i usterek wskazujących na ich nieusunięcie w oparciu o ustalenia zawarte w poprzednim protokole. Stanowiło to podstawę odmowy pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. przyjęcia złożonej dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest więc do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej jako "p.p.s.a.). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko formalne decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi F.C. jest stanowisko Starosty zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. , dotyczące odmowy włączenia sporządzonej przez skarżącego dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzone na podstawie przepisów u.p.g.k. jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko Starosty w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej dotyczącej działek nr [...], położonej w obrębie [...] jest czynnością z zakresu administracji publiczne, dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach bowiem prowadzonego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego organ podjął czynność, która była skierowana do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczył określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego obowiązków. Czynność taka z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Włączenie, a także odmowa włączenia pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2010r. w sprawie l OSK 560/10). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem skargi zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a. Skargę do sądu w powyższym przypadku, zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. U.p.g.k. ustanawiając obowiązek zgłaszania przez wykonawcę (geodetę) prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12 u.p.g.k.) , nie uregulowała szczegółowej procedury w tym zakresie, zaś w art. 19 u.p.g.k. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej czynności - ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ewidencjonowania systemów informacji o terenie, a także szczegółowych zasad przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych systemu informacji o terenie, ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz oraz rodzaju prac niepodlegających zgłaszaniu i materiałów niepodlegających przekazywaniu, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości prac przekazywanych do zasobu oraz zabezpieczenia baz danych przed zniszczeniem i utratą. Aktem wykonawczym wydany na podstawie powyższej delegacji jest powoływane już wielokrotnie rozporządzenie o zgłaszaniu prac. W niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługiwał środek odwoławczy od będącego przedmiotem skargi pisma Starosty z dnia [...] kwietnia 2014 r. W ocenie Sądu złożenie bowiem w trybie § 12 ust. 2 rozporządzenia o zgłaszaniu prac, wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu nie jest środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Wynikająca z bowiem powyższego przepisu możliwość (nie obowiązek ) zwrócenia się do organu nadzoru o kontrolę zasadności odmowy jest wewnętrzną procedura, a nie formalną droga zaskarżenia czynności materialno - technicznej odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2010 r., II SA/Łd 520/10, wyrok WSA z dnia 6 października 2011 r., IV SA/Wa 1001/11, wyrok WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 14 marca 2012r, , II SA/Sz 1353/11 ). Skoro zatem obowiązujące przepisy nie przewidują środka odwoławczego od stanowiska organu w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skarżący przed wniesieniem skargi do sądu powinien był zwrócić się do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co w przypadku skarżącego zostało zachowane. Skarżący wyczerpał więc tryb określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. i wniósł skargę z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarga w rozpatrywanej sprawie zatem jest dopuszczalna i podlega ocenie Sądu pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania według stanu istniejącego w dacie dokonania tych czynności. W dotychczasowej praktyce organu odmowa przyjęcia do zasobu przybierała postać samego protokołu kontroli złożonej dokumentacji dokonywanej w trybie § 9 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. W niniejszej sprawie jednakże organ dokonał zaskarżonej czynności w formie odrębnego aktu - pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], co było prawidłowe w kontekście rozwiązań wynikających z rozporządzenia o zgłaszaniu prac , o czym poniżej w dalszej części uzasadnienia. Przyjęcie do zasobu geodezyjnego jest jednym z etapów postępowania w sprawie aktualizacji baz danych zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Złożenie dokumentacji geodezyjnej, stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac, powoduje powstanie po stronie organu prowadzącego ewidencję obowiązek dokonania kontroli złożonej dokumentacji pod kontem przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5 rozporządzeni o zgłaszaniu prac, spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy oraz kompletności przekazywanych materiałów. Pozytywnie zaopiniowana dokumentacja, zawierająca informację o zmianach danych ewidencyjnych stanowi podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego, a zatem wprowadzenia danych do bazy danych zasobu ( § 47 ust. 1 rozporządzenia o ewidencji). Zgodnie z treścią § 2 pkt.4 rozporządzenia o zgłaszaniu prac przez dokumentację rozumie się materiały i informacje powstałe w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, opracowane zgodnie ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. W myśl § 7 ust.1 wymienionego rozporządzenia po zakończeniu pracy wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Standardy techniczne prac geodezyjnych zostały natomiast uregulowane w rozporządzeniu o standardach. Zgodnie z treścią § 9 ust.1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli w zakresie: 1) przestrzegania zasad wykonywania prac, 2) osiągnięcia wymaganych dokładności, 3) zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, 4) zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5, 5) spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy, 6) kompletności przekazywanych materiałów. W myśl § 11 ust.1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości wynik kontroli dokumentowany jest w protokole, który zawiera: 1) imię i nazwisko osoby kontrolującej, 2) datę przyjęcia dokumentacji do kontroli,3) określenie wykonawcy pracy, 4) określenie rodzaju pracy i zakresu kontrolowanej dokumentacji, 5) wykaz stwierdzonych wad, usterek lub nieprawidłowości, 6) zalecenia dotyczące usunięcia wad, usterek lub nieprawidłowości, 7) wnioski końcowe wraz z uzasadnieniem, odpowiednio: a) o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości, b) o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu, 8) datę zakończenia kontroli, 9) podpis osoby kontrolującej. Z kolei zgodnie z treścią § 12 ust.1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac w przypadku określonym w § 11 ust. 1 pkt 7 lit. b) organ prowadzący zasób zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia jej do zasobu. W takiej sytuacji to odmowa przyjęcia do zasobu podlega zaskarżeniu, nie zaś protokół ją poprzedzający. Z powołanych przepisów jednoznacznie bowiem wynika, iż protokół określony w § 11 rozporządzenia o zgłaszaniu prac oraz odmowa włączenia do zasobu określona w § 12 ust.1 tego rozporządzenia , są to dwie różne czynności. Protokół bowiem zawiera jedynie wniosek o włączeniu albo odmowie włączenia dokumentacji do zasobu i jest on przesyłany wraz z dokumentacją i odmową włączenia do zasobu zgłaszającemu prace do tego zasobu. W rozpatrywanej sprawie w protokole z dnia [...] marca 2014 r. zarzucono złożonej dokumentacji niespełnienie wymogów określonych w § 6 ust. 1, § 71 ust. 7, § 30 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia o standardach. Zapisy protokołu stanowiły podstawę wniosku kontrolującego o odmowę przyjęcia dokumentacji do zasobu. Odmawiając przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazał jedynie na uchybienie § 37 rozporządzenia o ewidencji. W lakonicznym uzasadnieniu odmowy organ wyjaśnił jedynie, że z otrzymanych dokumentów z PZGiK można jednoznacznie wznowić lub wyznaczyć punkty graniczne nr: [...] (szkic połowy z roku 1993 i 2000). Natomiast wykonawca nie wykonał ponownej analizy materiałów otrzymanych z PZGiK zmieniając granice pomiędzy obrębem [...]. Zgodnie z dostarczonymi szkicami polowymi, wykazami współrzędnych punktów granicznych oraz protokołem ustalenia i ogłoszenia stanu władania z roku 1993 granica obrębu (mi. działka nr [...] w obrębie [...]) została ustalona i podpisana przez właściciela. Natomiast w roku 2000 na podstawie "protokołu przekazania granic" nowo zestabilizowane znaki graniczne oraz przebieg linii granicznych został okazany zainteresowanym stronom, co potwierdzili własnoręcznie złożonymi podpisami w protokole. Na tej podstawie zgodnie art. 39 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. – dalej jako "p.g.k.") przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Analiza uzasadnienia odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentacji przedłożonej przez skarżącego, zawarta w piśmie Starosta z dnia [...] kwietnia 2014 r. prowadzi do wniosku - jak słusznie zauważył skarżący - nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. W świetle powołanego § 12 ust. 1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac organ ma obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającej z § 9 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Z obowiązku tego nie zwalnia organu fakt, iż rozstrzygnięcie kierowane jest do profesjonalisty. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Poprzedzający odmowę przyjęcia do zasobu geodezyjnego protokół kontroli nie stanowi załącznika do odmowy, o której mowa w § 12 rozporządzenia o zgłaszaniu prac, a zatem stanowi jedynie etap poprzedzający tą odmowę i stanowić może podstawę do wydania odmowy. To odmowa przyjęcia do zasobu, jako czynność materiatno - techniczna, podlegająca sądowej kontroli, powinna wskazywać jakie przesłanki organ uznał za decydujące, z punktu widzenia przepisów prawa i standardów technicznych dokumentacji, dla wydanego rozstrzygnięcia, w tym które spośród nieprawidłowości i usterek dokumentacji uznał za zasadne, a których zaś nie uwzględnił. Powinien wskazać jakie usterki i nieprawidłowości stwierdzono w złożonej dokumentacji oraz w jaki sposób należałoby je usunąć. Stanowisko organu powinno zostać rzeczowo uzasadnione, co pozwoliłoby na jego ocenę, zarówno przez organy nadzoru i sąd, ale przede wszystkim zapoznanie się z nim przez wykonawcę, co przede wszystkim służyć ma stworzeniu warunków dla usunięcia tych nieprawidłowości. Zaskarżona czynność, nie spełnia tego warunku. Brak precyzyjnego sformułowania tych elementów uniemożliwia Sądowi dokonanie rzeczowej kontroli zaskarżonej czynności pod względem merytorycznym. W wyjaśnieniach zaskarżonej odmowy brak jest odniesienia do zapisów protokołu kontroli, skonstruowane zarzuty są pozbawione głębszej analizy, bez wskazania elementu dokumentacji, do której odnosi się organ, etapu postępowania, którego dotyczą wady oraz wyjaśnienia, w jaki sposób należałoby je usunąć. Organ nie odniósł się ponadto do argumentacji skarżącego, który wielokrotnie wypowiadał się, co do zasadności zarzutów podnoszonych w kolejnych protokołach kontroli. Brak jest również korelacji między wadami i usterkami powołanymi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. a protokołem kontroli z dnia [...] marca 2014 r. Brak w istocie ustosunkowania się organu w powyższym piśmie do wad i usterek wskazanych w treści protokołu kontroli. Stąd też nie wiadomo, czy organ uznał powyższe usterki i braki jako nieistotne, czy też wynika to z innych zupełnie przyczyn. Dodać w tym miejscu należy, iż nie mniej ważne od samego rozstrzygnięcia polegającego na odmowie przyjęcia do zasobu jest jego uzasadnienie, które powinno wskazywać wszystkie wady i usterki dokumentacji, tak aby w przyszłości nie dochodziło do wielokrotnych odmów z różnych przyczyn, które tkwią w dokumentacji od samego początku. Zaznaczyć należy, iż z akt sprawy wynika, że skarżący kilkakrotnie bezskutecznie zwracał się o przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentacji dotyczącej działki nr [...]. Na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w protokole z dnia [...] lutego 2013 r. wnioskowano odmowę włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W toku tego postępowania skarżący skorzystał z wynikającego z § 12 ust. 2 rozporządzenia o zgłaszaniu prac prawa złożenia wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. W piśmie z dnia [...] maja 2013r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisał stwierdzone nieprawidłowości oraz stwierdził zasadność odmowy przyjęcia dokumentacji. Nie zwalniało to organu z obowiązku precyzyjnego określenia swego stanowiska w niniejszej sprawie - również na dalszym etapie postępowania. Treść powyższego pisma WINGiK z dnia [...] maja 2013 r. powinna być wręcz dla Starosty wzorcem merytorycznego poziomu czynności mającej podstawę w § 12 ust.1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. I tego wymogu organ nie dochował. Sąd dostrzega wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, jednakże wobec braku stosownego, tj. odpowiadającego § 12 ust.1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac uzasadnienia zaskarżonej czynności, nie może jednak zweryfikować w sposób rzeczowy stanowiska organu. Czyniąc to w istocie bowiem zastępowałby w tym organ, zamiast dokonywać jedynie kontroli czynności organu. Zważywszy na powyższe, Sąd był zobligowany do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej, polegającej na odmowie włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 146 § 1 p.p.s.a, ( pkt I wyroku ). Ponownie rozpatrując sprawę organ, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej uwagi, powinien ocenić złożoną przez wykonawcę dokumentację i dać wyraz swojemu stanowisku w sprawie w sposób odpowiadający powyżej wskazanym wymogom, uwzględniając jednak zmiany w stanie prawnym, jakie zaistniały po wydaniu zaskarżonej czynności. Sąd bowiem - jak wskazano powyżej dokonał jej oceny wg stanu na dzień jej wydania. Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądzić od Starosty na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt III wyroku), które sprowadzają się do wpisu w wysokości 200,00 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).