IV SA/Po 596/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz /spr/ Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu kwoty dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego [...] r nr [...] 2. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...] zł ( [...] [...] [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewoda (zwany dalej: Wojewoda), na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., Nr 267 - t. j. zwanej dalej: Kpa) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm., zwanej dalej: ustawą o promocji zatrudnienia), po rozpatrzeniu odwołania P. S. (zwanego dalej: skarżący) od decyzji Starosty [...] (zwanego dalej: Starosta) z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] orzekającej o: 1) odmowie umorzenia należności z tytułu zwrotu kwoty dotacji wynikającej z umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wynoszącej na dzień [...] lutego 2014 r. na którą składa się [...] zł należności głównej oraz [...] zł odsetek ustawowych, poręczonej przez M. K., 2) odmowie rozłożenia należności opisanej w punkcie 1 na raty, utrzymał tę decyzję w mocy. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym. Na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący otrzymał środki finansowe w wysokości [...] złotych na podjęcie działalności gospodarczej. Jak wynika z § 3 przedmiotowej umowy, wnioskodawca jest zobowiązany do wydatkowania środków w okresie od dnia zawarcia umowy do 30 dnia od daty wskazanej we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej jako dzień rozpoczęcia tej działalności, zgodnie z katalogiem wydatków wymienionych w załączniku nr 1 do ww. umowy. W dniu [...] marca 2011 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] (zwany dalej: PUP) wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności gospodarczej i dokumentów potwierdzających prawidłowe wydatkowanie środków przyznanych prze PUP na podjęcie działalności gospodarczej. W dniu [...] kwietnia 2011 r. PUP ponowił wezwanie. W dniu [...] października 2011 r. PUP wezwał skarżącego, jako dłużnika głównego, oraz M. K., jako dłużnika solidarnego z tytułu poręczenia wekslowego, do zapłaty kwoty [...] zł wraz z odsetkami, wynikającej z umowy z dnia 13.[...].2010 r. W dniu [...] marca 2012 r. PUP w [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z pozwem w postępowaniu nakazowym o wydanie na podstawie weksla, nakazu zapłaty kwoty [...] zł oraz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz doręczenie powodowi nakazu zapłaty wraz z nadaną z urzędu klauzulą wykonalności niezwłocznie po jego uprawomocnieniu się. Poznań W dniu [...] marca 2012 r. Sąd ten wydał nakaz zapłaty w postępowaniu nakazowym (sygn. akt [...]) przeciwko P. S. oraz M. K.. W dniu [...] maja 2012 r. skarżący złożył wniosek o rozłożenie zaległości na 2 raty. Prośbę swoją zainteresowany umotywował faktem, iż z uwagi na niepowodzenie zamierzonego przedsięwzięcia, zmuszony był zamknąć działalność gospodarczą i podjąć działania zmierzające do zwrotu środków otrzymanych z PUP. W złożonym piśmie S. nadmienił, iż znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej ze względu na stan zdrowia. Nadmienił, iż przebywał w szpitalu po amputacji nogi i grozi mu utrata drugiej nogi. W odpowiedzi, PUP wezwał P. S. do przedłożenia niezbędnej dokumentacji dotyczącej sytuacji majątkowej celem zbadania czy wystąpiła jedna z przesłanek zawartych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. W nawiązaniu do powyższego pisma, w dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżący złożył wniosek, z którego wynika, iż wpłacił kwotę [...] zł, natomiast w kwestii pozostałej kwoty zadłużenia, zwrócił się z prośbą o rozłożenie zaległości na raty po [...] zł, ponieważ znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Starosta orzekł o odmowie rozłożenia na raty należności z tytułu przyznania jednorazowej dotacji na podjęcie działalności gospodarczej. Na skutek odwołania skarżącego Wojewoda, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, ponieważ z akt sprawy wynikało, że organ I instancji nie ustalił, jaka jest rzeczywista kwota pieniędzy, którą strona i jego rodzina dysponują w każdym miesiącu oraz nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, który zobrazuje rzeczywistą sytuację majątkową skarżącego, a w szczególności pozwoliłby na ustalenie, czy zapłata wymaganej kwoty spowodowałaby pozbawienie skarżącego i jego rodziny niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał ponadto, że nie przesłuchano M. K. - poręczyciela wekslowego w sprawie rozłożenia na raty należności skarżącego oraz nie ustalono, jakie są zarobki miesięczne poręczyciela oraz jego stałe wydatki miesięczne. Realizując wytyczne Wojewody PUP zgromadził następującą dokumentację: - decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. orzekającą o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres 6 m-cy w wysokości [...] zł miesięcznie, - orzeczenie z dnia [...] września 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na okres do dnia [...] grudnia 2013 r. ( z którego to dokumentu wynika, iż P. S. wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej; wymaga też stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji), - decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o przyznaniu zasiłku celowego na dofinansowanie do kosztów leczenia za m-c luty i marzec 2013 r. i zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności za m-c luty i marzec 2013 r., - decyzję ZUS o przyznaniu prawa do renty małżonce P. S., z tytułu częściowej niezdolności do pracy, - decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności za m-c grudzień 2012 r., - informacje z MOPS w [...] o wysokości pobieranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie, - kserokopie faktur i rachunków, które P. S. oraz jego żona zobowiązani są opłacać z tytułu zakupu energii elektrycznej, gazu, czynszu za mieszkanie, - kserokopie harmonogramu spłat kredytów gotówkowych w [...] Bank i [...] Bank, - kartę Informacyjną z przeprowadzonego przez pracownika MOPS wywiadu środowiskowego, z którego wynika, iż Państwo S.mają bardzo niski dochód. Jednocześnie małżonkowie posiadają rozdzielność majątkową. S. pozostaje na utrzymaniu żony. Oboje małżonkowie chorują przewlekle i wymagają stałego i kosztownego leczenia. Rodzina korzysta z form wsparcia z MOPS w [...]. W aktach sprawy znajdują się również dokumenty obrazujące sytuację materialną poręczyciela wekslowego M. K.. W dniu [...] kwietnia 2013 r. M. K. złożył pismo, w którym przedłożył dokumentację potwierdzającą jego sytuację materialną oraz poinformował, że po rozmowie z pracownikiem PUP dokonał wpłaty w kwocie [...] zł. Powiatowa Rada Zatrudnienia w [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. negatywnie zaopiniowała wniosek P. S. o umorzenie należności z tytułu zwrotu dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Mając na względzie powyższe Starosta, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu zwrotu kwoty dotacji wynikającej z umowy z dnia [...] grudnia 2010 r. wynoszącej na dzień [...] lipca 2013 r. kwotę [...] zł oraz o rozłożeniu należności opisanej w pkt. 1 na 10 miesięcznych rat płatnych do ostatniego dnia każdego miesiąca począwszy od miesiąca lipca 2013 r. w ratach po [...]zł oraz ostatnia rata w kwocie [...] zł. W dniu [...] lipca 2013 r. P. S. złożył odwołanie od ww. decyzji. W złożonym piśmie zainteresowany zwrócił się z ponowną prośbą o umorzenie kosztów procesowych oraz odsetek ustawowych. Odwołujący w złożonym piśmie wyjaśnił, iż dotacja w wysokości [...] zł została uregulowana w 3 ratach. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ II instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz o skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do treści odwołania, Powiatowa Rada Zatrudnienia w [...] rozpatrując ponownie wniosek P. S. ograniczyła się do lakonicznego stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia należności. W wytycznych dla organu I instancji wskazano, że konieczne jest dokładne zbadanie, czy zachodzi co najmniej jedna z przesłanek zawartych w art. 76 ust. 7 pkt 1 – 4 ustawy o promocji zatrudnienia, dokładne przeanalizowanie zebranego materiału dowodowego, oraz odniesienie się do wniosku zawartego w odwołaniu o umorzenie odsetek. Powiatowa Rada Zatrudnienia w [...] uchwałą z dnia [...] września 2013 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek P. S. o umorzenie należności z tytułu zwrotu dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej Starosta, decyzją z dnia [...] września 2013 r., ponownie orzekł o odmowie umorzenia P. S. należności z tytułu zwrotu kwoty dotacji, a jednocześnie o rozłożeniu należności na 19 miesięcznych rat po [...] zł, a ostatnia rata w kwocie [...] zł. Od tej decyzji odwołał się P. S. wskazując, że niewłaściwie organ zatrudnienia opiera się na istnieniu poręczenia i odmawia mu umorzenia żądanej należności oraz, że cierpi na wiele schorzeń w tym chorobę [...], jest po amputacji obu kończyn, przebył zawał serca, cierpi na nowotwór pęcherza moczowego i depresję. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda zwrócił się do PUP o przesłanie uzupełniającej dokumentacji P. S., dotyczącej procedury związanej z przyznaniem bezrobotnemu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. PUP pismem z dnia [...] listopada 2013 r. przesłał ww. dokumentację Wojewodzie. Organ ten decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie decyzji Starosty nie odpowiadało warunkom z art. 107 § 3 Kpa, ponieważ nie przedstawiono szczegółowego uzasadnienia odmowy umorzenia należności oraz nie zastosowano właściwie art. 76, ust. 7 ww. ustawy w zakresie wymogów dopuszczalnego uznania administracyjnego. Ponadto organ zatrudnienia nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie z czynnym udziałem zainteresowanego, mającego na celu wyjaśnienie czy jego sytuacja finansowa uległa zmianie od kwietnia 2013 r. oraz nie poinformowano P. S. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. PUP zwrócił się do P. S. o pisemnie przedstawienie jego aktualnej sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. P. S. wyjaśnił, iż "jego sytuacja pod względem zdrowotnym nie zmieniła się, z żoną ma podpisaną intercyzę, a jej dochodem jest renta, a co do sytuacji zdrowotnej to PUP w [...] posiada dokumentację świadczącą o jego chorobach". Zainteresowany wyjaśnił, iż "od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] lutego 2014 r. odbywał on staż w Biurze Caritas Archidiecezji [...], a stażowe nie stanowi dochodu z myśl cytowanej ustawy". Odwołujący potwierdził, iż do dnia [...] grudnia 2013 r. otrzymywał dodatek pielęgnacyjny. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. PUP wezwał M. K., jako poręczyciela weksla podpisanego przez P. S., do złożenia wszelkich wyjaśnień i dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym dotyczących sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej strony. Jednakże M. K. nie przedstawił w PUP w [...] swojej aktualnej sytuacji materialnej. Powiatowa Rada Zatrudnienia w [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. negatywnie oceniła wniosek P. S. o umorzenie żądanej należności. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. PUP poinformował P. S. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta, na podstawie art. 9 pkt 14 d, art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, w trybie art. 104 Kpa orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu zwrotu kwoty dotacji wynikającej z umowy z dnia [...] grudnia 2010 r. wynoszącej na dzień [...] września 2013 r., na którą składa się [...] zł należności głównej oraz [...] zł odsetek ustawowych (bez kosztów sądowych), poręczonej przez M. K. oraz orzekł o odmowie rozłożenia należności na raty. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podkreślił, iż "jest on osobą schorowaną i korzysta ze wsparcia Fundacji Aktywnej Rehabilitacji z [...] i Caritas Archidiecezji [...] w formie stażu, jako pracownik biurowy." Wyjaśnił, iż "jest żonaty, a z żoną posiada rozdzielność majątkową, a jedynym dochodem z wcześniejszego toku postępowania była renta żony z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości [...] zł, jego dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł i był to dochód w rodzinie, a nie jak podawał Starosta na jedną osobę". Skarżący zarzucił szereg nieprawidłowości ze strony PUP w [...], tj. przyznanie dotacji z Funduszu Pracy zamiast z PFRON, podjęcie decyzji o przyznaniu dotacji w czerwcu 2010 r., a podpisanie umowy w grudniu 2010 r., brak precyzyjnego określenia charakteru poręczenia, brak kontroli w miejscu wykonywania działalności gospodarczej, brak ugody pisemnej na zwrot dotacji i zatajenie przed Sądem faktu wpłaty [...] zł i otrzymanie nakazu zapłaty na kwotę [...] z kosztami sądowymi". Zainteresowany w odwołaniu wnosił o skierowanie sprawy przeciwko PUP w [...] do Prokuratury celem zbadania działań organu zatrudnienia i wyjaśnił, że "po wyegzekwowaniu od poręczyciela odsetek i kosztów sądowych będzie mógł wystąpić z powództwa cywilnego przeciwko jego osobie". Podkreślił także, iż "przed Sądem Rejonowym w [...] toczyło się postępowanie w sprawie wydania nakazu zapłaty na całą kwotę dotacji, gdy należność była już zapłacona". W odwołaniu P. S. przedstawił kolejne decyzje w jego sprawie wydane przez Starostę i dowodził, że działania organu zatrudnienia są nieprawidłowe. Zainteresowany w odwołaniu podkreśla także, że PUP w [...] nie jest przystosowany do obsługi osób niepełnosprawnych. P. S. wyjaśnił, iż Powiatowa Rada Zatrudnienia w [...], Radca Prawny PUP w [...], Pani Dyrektor PUP w [...] i Starosta powinni kierować się art. 7 i 9 kpa. Wobec powyższego skarżący wniósł o umorzenie przez Wojewodę żądanych należności. Pismem z dnia [...] marca 2014 r., w uzupełnieniu odwołania, skarżący zarzucił, iż PUP w [...] dopisał mu kolejne zobowiązanie w wysokości [...] zł tytułu egzekucji komorniczej i dochodzi do zajęcia konta jego poręczyciela. Dowodził również, iż bezpośrednio po wniesieniu odwołania PUP skierował sprawę do egzekucji komorniczej. Odwołujący podkreślił, iż "spełnia przesłankę do umorzenia należności z art. 76, ust. 7 ww. ustawy, a cytowana ustawa wiąże sytuację beneficjenta z sytuacją poręczyciela." Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] poinformował PUP, iż w Karcie informacyjnej o dochodach P. S. wpisano pomyłkowo kwotę [...] zł na osobę w rodzinie zainteresowanego, podczas gdy jest to łączny dochód w rodzinie odwołującego. Przywołaną na wstępie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda utrzymał decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i stwierdził, że Starosta wykonał zalecenia zawarte w decyzji organu II instancji z dnia 19 listopada 2013 r. i w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji przedstawił okoliczności prawne i faktyczne będące podstawą do wydania wskazanej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny dotyczący sytuacji finansowej P. S., po uwzględnianiu uwag Wojewody został wyjaśniony przez PUP i Starosta wskazał w decyzji, że jest wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki z art. 76. ust. 7 ww. ustawy. Zdaniem Wojewody w dokumentacji jednoznacznie wyjaśniono, iż P. S. znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, a jego jedyny stały dochód stanowiło świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł, jego żona pobierała rentę w wysokości [...] zł, a dodatek mieszkaniowy wynosił [...] zł. Zatem łącznie dochód w rodzinie P. S. wynosił [...] zł, a z tej kwoty zainteresowany zobowiązany był opłacać opłaty z tytułu czynszu, energii elektrycznej, gazu, telefonu i leczenia oraz ma zaległości kredytowe. Z dokumentacji wynika, iż zainteresowany cierpi na wiele chorób i porusza się na wózku inwalidzkim. PUP wezwał zainteresowanego do przedstawienia jego aktualnej sytuacji materialnej, a P. S. wyjaśnił, iż jego sytuacja zdrowotna nie uległa zmianie i do dnia [...] grudnia 2013 r. otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny. Jednocześnie odwołujący potraktował pismo w sprawie jako "nękanie i grania na zwłokę". Starosta uznał, iż w związku z bardzo trudną sytuacją zdrowotną i tylko okresowego charakteru dochodów z tytułu stażu i zasiłku pielęgnacyjnego istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że dochodzenie należności mogłoby pozbawić P. S. niezbędnych środków utrzymania. Organ I instancji uznał natomiast, że prowadzone postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi solidarnemu, a nie przeciwko dłużnikowi głównemu, okaże się skuteczne i można uzyskać kwotę przewyższającą wydatki egzekucyjne. Wojewoda stwierdził, podobnie, jak organ I instancji, że w sytuacji gdy P. S. miał przyznany zasiłek pielęgnacyjny do dnia [...] grudnia 2013 r., a stypendium stażowe pobierał za okres od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] lutego 2014 r., a ponosi on ciągłe koszty leczenia i inne wydatki, jego sytuacja materialna jest bardzo trudna i wystąpiła przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy do umorzenia żądanej należności. Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna. Jednakże zdaniem organu II instancji podkreślić trzeba, iż nawet w przypadku jednoznacznego stwierdzenia spełnienia się przesłanki z art. 76 ust. 7 ww. ustawy Starosta nie był zobowiązany do umorzenia żądanej należności. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywodził, że decyzje wydawane na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia należą do instytucji uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Starosta w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji wskazał, iż w ramach uznania administracyjnego skorzystał z możliwości wyboru swojego rozstrzygnięcia z powodu istnienia poręczenia wekslowego i prawomocnego zakazu zapłaty, a umorzenie należności wobec dłużnika głównego, w trybie art. 76 ust. 7 ww. ustawy mogło być uznane w postępowaniu cywilnym, jako zwolnienie z długu. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta miał podstawy, po zbadaniu sytuacji materialnej P. S., do odmowy umorzenia żądanej należności z powodu istnienia zabezpieczenia żądanej należności, z którego można dochodzić żądanej należności. Kolejno Wojewoda podniósł, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący stawiał szereg zarzutów wobec PUP, które jednak nie dotyczą bezpośrednio sprawy o umorzenie żądanej należności wobec PUP. Wojewoda nie jest bowiem właściwy do rozstrzygania kwestii spornych pomiędzy zainteresowanym a PUP, co do wysokości zadłużenia zarówno z tytułu należności głównej, odsetek czy kosztów sądowych. W sprawach wynikających z umów cywilnych spory powstałe na ich tle właściwe są rozstrzygać tylko sądy cywilne, a nie nadrzędne organy administracji. Ponadto, nie można – zdaniem Wojewody - stwierdzić, iż PUP w [...] naruszył prawo wnioskując o wszczęcie postępowania egzekucyjnego przeciwko poręczycielowi P. S. w sytuacji, gdy wydano decyzję o odmowie umorzenia żądanej należności i zainteresowany wniósł od niej odwołanie. Organ wyjaśnił także, że PUP, dążąc do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wzywał poręczyciela wekslowego M. K. jako współdłużnika P. S. do przedstawienia jego aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej, jednakże M. K. nie przekazał takiego rodzaju informacji do organu zatrudnienia. Wojewoda wskazał także, że nie może uznać, iż Powiatowa Rada Zatrudnienia w [...] bezpodstawnie nie opiniowała umorzenia w zakresie kosztów postępowania sądowego, ponieważ koszty sądowe nie są należnością z Funduszu Pracy, ale zostały zasądzone przez sąd cywilny. Te koszty sądowe nie zostały także ujęte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, w odpowiedzi na zarzuty odwołującego, że Wojewoda w ramach rozpatrywania niniejszej sprawy, nie jest właściwy do kontrolowania barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych w PUP, ponieważ w tych kwestach zainteresowany powinien ewentualnie zwrócić się do Starosty jako podmiotu kierującego tym urzędem. Organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że w ramach uznania administracyjnego, odmówił także rozłożenia na raty żądanej należności, ponieważ z oświadczenia P. S. z dnia [...] lipca 2013 r. zawartego w odwołaniu wynikało, że nie jest zainteresowany spłatą należności w ratach, brak było woli spłaty w ratach dłużnika głównego oraz solidarnego, od ostatniej wpłaty minął rok i istnieje nakaz zapłaty w postępowaniu nakazowym, który umożliwi wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji uznał, że skoro P. S., także w odwołaniu z dnia [...] lutego 2014 r., wskazuje, iż wnioskuje tylko o umorzenie żądanej wobec niego należności, dlatego też po przedstawieniu odpowiedniej argumentacji w tej sprawie, Starosta miał podstawy prawne do odmowy rozłożenia na raty żądanej należności jako niezgodnej z intencją strony. Wojewoda wskazał następnie, że - jako organ odwoławczy - zobowiązany jest badać zaskarżoną decyzję Starosty w zakresie jej zgodności z prawem, a jednocześnie zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania merytorycznego we własnym zakresie. Po przeprowadzeniu takiego postępowania stwierdził, iż sytuacja materialna zainteresowanego jeszcze się pogorszyła, ponieważ ma on tylko okresowe świadczenia i potwierdziła się przesłanka do umorzenia żądanej należności z art. 76, ust. 7, pkt 2 ww. ustawy w stosunku do P. S.. W świetle powyższego Wojewoda podkreślił, że powodem utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji nie było uznanie, że P. S. nie spełnia przesłanki ustawowej do umorzenia żądanej należności z powodu jego złej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Starosta jak i Wojewoda uznali, iż żądane od P. S. należności mogłoby pozbawić zainteresowanego i jego rodzinę niezbędnych środków utrzymania. Powodem utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji było uznanie uprawnienia Starosty do fakultatywnego wyboru rozstrzygnięcia zapadłego na podstawie art. 76 ust. 7 ww. ustawy. Starosta wyjaśnił, iż wobec istnienia poręczenia wekslowego M. K. nastąpiła odmowa umorzenia żądanej należności wobec P. S.. Z dokumentacji wynika, iż w dniu [...] lutego 2014 r. PUP przekazał wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego przeciwko M. K. i postępowanie to obecnie się toczy. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący pismem z dnia [...] maja 2014 r. zarzucając decyzjom obu instancji naruszenie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia w zw. z art. 6, art. 8, art. 11, art. 12 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że przesłanką wyłączającą zastosowanie możliwości umorzenia należności z tytułu zwrotu kwoty dotacji lub rozłożenia takiej kwoty zwrotu na raty jest zabezpieczenie zwrotu kwoty dotacji poprzez poręczenie, gdy tymczasem dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia fakt zabezpieczenia świadczenia przez poręczyciela jest bez znaczenia oraz wnosząc o uchylenie tych decyzji. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący podniósł, że z tokiem rozumowania organów nie można się zgodzić. Jego zdaniem łatwo zauważyć, że przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia wprowadza wyjątek od zasady dochodzenia należności przez jednostkę sektora finansów publicznych. W szczególnych okolicznościach organ administracji publicznej, Starosta "może" zaniechać dochodzenia należności, przy czym wymienione, rozłączne przesłanki rzeczywiście wprowadzają tzw. uznanie administracyjne. Świadczyć ma o tym słowo "może" w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Istnienie uznania administracyjnej potwierdza zresztą orzecznictwo sądowoadministracyjne, na które powołał się w decyzji Wojewoda i nie jest ono kwestionowane przez Skarżącego. Rzecz w tym, iż w sprawie Skarżącego organy administracyjne uznały, że skoro sprawa objęta jest tzw. uznaniem administracyjnym, to jest ono nieograniczone. Z takim stanowiskiem nie zgadza się skarżący. Sakrzacy wywodził, że w niniejszej sprawie wnosił albo o rozłożenie na raty, albo o umorzenie w całości. Chciał zatem, aby Starosta wybrał jedno z możliwych i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Wydając decyzje zarówno Starosta, jak i zwłaszcza - Wojewoda nie dokonali właściwej interpretacji art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Najpierw zmuszono Skarżącego do wykazywania dowodów na istnienie jednej z przesłanek art. 76 ust. 7 Ustawy, po czym wyjaśniono, że i tak nie ma to żadnego znaczenia, ponieważ należność jest zabezpieczona poręczeniem. Zdaniem skarżącego organy naruszyły w toku postępowania art. 6, art. 8, art. 11 Kpa i art. 12 § 1 Kpa. Zaskarżone decyzje w ocenie skarżącego naruszają art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, albowiem organy wprowadziły do tego przepisu dodatkową okoliczność wyłączającą (zdaniem tych organów) jego zastosowanie - istnienie zabezpieczenia w postaci poręczenia. Tymczasem w sprawie skarżącego nie powinno mieć to żadnego znaczenia, na co wskazuje orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, co następuje. Zdaniem Wojewody wskazanie z góry, że z powodu istnienia poręczenia wierzytelności odmawia się umorzenia żądanej należności jest niewłaściwe. Jednakże wskazanie poręczenia osoby trzeciej jako przyczyny odmowy umorzenia należności, ale po dokładnym zbadaniu i wyjaśnieniu wystąpienia jednej z przesłanej z art. 76, ust. 7 ww. ustawy, należy uznać do dopuszczalne. Takiego rodzaju argumentacja co do istnienia przyczyn odmowy umorzenia należności w postaci poręczenia, nie tworzy automatycznie dodatkowej przesłanki ustawowej do odmowy umorzenia należności, która jest niedopuszczalna, ale może stanowić przyczynę odmowy umorzenia w ramach fakultatywnego wyboru rozstrzygnięcia Starosty, zgodnie z art. 76 ust. 7 ww. ustawy. W sytuacji P. S. – w ocenie organu – istnienie poręczenia niewątpliwie ma wpływ na zasadność i celowość umorzenia żądanej należności, ponieważ poręczyciel wekslowy M. K. obecnie spłaca żądaną należność. W przypadku umorzenia należności wobec P. S., poręczyciel wekslowy mógłby podnieść zarzut w postępowaniu cywilnym co do wygaśnięcia także jego zobowiązania wobec PUP i organ zatrudnienia nie mógłby dochodzić żądanej należności, co byłoby ze szkodą dla zabezpieczenia roszczeń Funduszu Pracy. Organ wywodził także, że zdaniem skarżącego art. 76, ust. 7 ww. ustawy, wprowadza kilka określonych rozstrzygnięć, a nie rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem lub odmowne, dlatego też starosta powinien albo odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty albo umorzyć należność w całości lub w części. Wojewoda nie zgadzając się z takiego rodzaju poglądem wskazał, że organ zatrudnienia nie jest upoważniony do wydawania decyzji, które nie są związane swoim zakresem z wnioskiem strony. Jeżeli wnioskodawca żąda tylko umorzenia należności, wówczas brak jest podstaw do rozłożenia jej na raty, podobnie gdy wnioskodawca wnosi o rozłożenie na raty, w tym przypadku starosta nie może odroczyć terminu płatności żądanej należności. W sytuacji P. S. zainteresowany jednoznacznie żądał umorzenia żądanej należności i tak wskazał w odwołaniu z dnia [...] lipca 2013 r. i w odwołaniu z dnia [...] lutego 2014 r., a skarżący nie spłacał rat orzeczonych w poprzednich decyzjach, dlatego też nie było podstaw do orzeczenia o rozłożeniu wskazanej należności na raty, czy też nawet odroczenia terminu spłaty takiej należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Ppsa, decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uwzględnienie skargi. Analizując zatem w tym zakresie treść decyzji organów obu instancji nasuwa się wniosek, iż kierowały się one dorobkiem wykładni i orzecznictwa wypracowanym w okresie obowiązywania poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514) - jej art. 18 oraz art. 139 ust. 5. Zgodnie z art. 18 ust. 4a tej ustawy starosta mógł odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę udzieloną bezrobotnemu z Funduszu Pracy, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 4b ww. ustawy, umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiadał solidarnie więcej niż jeden dłużnik, mogło nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodziły co do wszystkich zobowiązanych. Zauważyć w związku z tym należy, iż w obecnie obowiązującej i regulującej kwestię udzielania bezrobotnym pożyczek na rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej, ustawie o promocji zatrudnienia, w art. 76 ustawodawca zrezygnował z cytowanego powyżej rozwiązania przewidzianego w art. 18 ust. 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Obecnie obowiązujące przepisy wymieniając przesłanki, które upoważniają organ do umorzenia bezrobotnemu pożyczki, nie zawierają konieczności badania czy przesłanki te występują również w stosunku do poręczycieli pożyczki. Wykładnia językowa art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia nie budzi w tym względzie żadnych wątpliwości. Na marginesie jedynie należy zauważyć, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyrok z dnia 05 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 438/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), iż zmiana przepisów w powyższym zakresie jest logiczna. Ratio legis art. 76 ust. 7 polega na tym, aby nie powodować znaczącego pogorszenia sytuacji materialnej bezrobotnego, któremu nie powiedzie się zamierzenie polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym dłużnik w pewnych sytuacjach wbrew intencji ustawodawcy nie był chroniony, albowiem przepis wymuszał prowadzenie egzekucji w stosunku do poręczycieli. Poręczycielom z kolei przysługiwało oczywiste uprawnienie do wystąpienia przeciwko dłużnikowi z roszczeniem regresowym. Tak więc przepis, który z założenia miał chronić dłużnika, w istocie go nie chronił. W obecnym stanie prawnym ustawodawca powiązał możliwość umorzenia należności wynikającej z udzielonej bezrobotnemu pożyczki wyłącznie z ustaleniami sytuacji materialnej dłużnika, a nie poręczycieli. Zatem rozumienie przepisu art. 76 ust. 7 zaproponowane przez organy w niniejszej sprawie skutkowałaby tym, iż przepis ten byłby normą martwą. Wystarczyłoby bowiem, żeby organ uzależnił zawieranie umów o przyznanie bezrobotnym środków na podjęcie działalności gospodarczej, od ich zabezpieczenia przez poręczycieli. W takiej sytuacji, zgodnie z interpretacją organów obu instancji, nie byłoby możliwe umorzenie należności wynikających z tych należności. Reasumując stwierdzić należy, iż organy rozważając na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia możliwość umorzenia lub rozłożenia na raty wypłaconych środków na podjęcie działalności gospodarczej biorą pod uwagę przesłanki wymienione w przepisie art. 76 ust 7 pkt 1-4. Dla rozstrzygnięcia w tym zakresie bez znaczenia pozostaje okoliczność czy zwrot przyznanych świadczeń został zabezpieczony przez poręczycieli. Zauważyć należy końcowo, iż rację miały organy wskazując, że decyzja podejmowana w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń należy do instytucji tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie zawsze w stosunku do osoby, która spełnia ustawowe kryteria do umorzenia ww. należności, taka decyzja zostanie podjęta. Uznanie administracyjne zezwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości, gdyż sprowadza się ona wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie i czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. Sąd administracyjny bada w szczególność, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.P.. W sytuacji, gdy organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, dokładnie wyjaśniając stan faktyczny, po wyczerpującym zebraniu rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz zgodnie z wymogami uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, to sąd nie może kwestionować jego rozstrzygnięcia. Sposób kontroli sądu administracyjnego jest zatem nieco odmienny, niż w przypadku aktów związanych. Cechuje go zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia. Ubocznie zatem jedynie sąd zauważa, że organy obu instancji nie miały wątpliwości, co do ziszczenia się przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy. W decyzji drugoinstancyjnej Wojewoda wskazuje wyraźnie, że po przeprowadzeniu postępowania stwierdził, iż sytuacja materialna zainteresowanego jeszcze się pogorszyła, ponieważ ma on tylko okresowe świadczenia i potwierdziła się przesłanka do umorzenia żądanej należności z art. 76 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy w stosunku do P. S.. Tak Starosta jak i Wojewoda uznali, iż żądane od skarżącego należności mogłoby pozbawić zainteresowanego i jego rodzinę niezbędnych środków utrzymania. Reasumując całokształt przeprowadzonych rozważań uznać należy, że organ I instancji, jak i odwoławczy naruszyły obowiązujące przepisy przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o umorzenie należności. Organy w sposób nieuprawniony uznały, iż w sprawie istnieje ustawowa przesłanka uniemożliwiająca umorzenie należności, albowiem zwrot należności zabezpieczono poręczeniem. Jak już wskazano powyżej obowiązujące przepisy przewidują, iż dla ewentualnego umorzenia nienależnie pobranego świadczenie bez znaczenia jest fakt istnienia poręczenia. Artykuł 76 ust 7 ustawy o promocji zatrudnienia, dając organom upoważnienie do umorzenia należności, nakazuje badać wyłącznie przesłanki enumeratywnie wyszczególnione w tym przepisie. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o umorzenie organy winny uwzględnić wskazane powyżej wnioski Sądu. Zobowiązane będą przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu precyzyjnego ustalenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną i zdrowotną skarżącego. W oparciu o te ustalenia organy winny rozważyć czy w przedmiotowej sprawie zaistniała któraś ze wskazanych w art. 76 ust 7 pkt 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia, przesłanek upoważniających do umorzenia należności. W przypadku pozytywnego ustalenia w powyższym zakresie, organy winien rozważyć czy w stosunku do skarżącego celowe jest całkowite lub częściowe umorzenie należności. Swoje stanowisko organy winny precyzyjnie przedstawić w pisemnym uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze uznając, iż organy naruszyły przepis materialny art. 76 ust 7 ustawy o promocji zatrudnienia, a naruszenia te miały niewątpliwy wpływ na treść wydanych decyzji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 12 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 Ppsa.