IV SA/Po 690/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr. [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art.6, art. 8, art. 14, art. 23, art. 24, art.26, art.32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r, poz.3) odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz N., A., M. Ś., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 na rzecz w/w dzieci oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz N. Ś. W uzasadnieniu organ wskazał, iż aby nabyć prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego niezbędne jest ustalenie dochodu osoby lub rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy tj. za rok 2012. Podstawowym dokumentem jest zaświadczenie lub oświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu na zasadach ogólnych każdego członka rodziny. Zgodnie z art.5 ust.1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art.4 ust.2 jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 539 zł. Wnioskodawca P. Ś. zgłosił wniosek o pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony, który w rozumieniu art.3 pkt 23 u.ś.r. oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W aktach znajduje się świadectwo pracy z firmy J.W. potwierdzające zatrudnienie P. Ś. od 1.04.2010 do 30.06.2012 oraz dostarczona w dniu 16.12.2013r. informacja o dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy za 2012r.(PIT-11 z w/w zakładu pracy), na podstawie którego pomniejszono dochód osiągnięty w 2012r. o dochód utracony. W aktach znajduje się też zaświadczenie z firmy "M.-M. S.A." potwierdzające podjęcie zatrudnienia od 1.07.2012r. na czas nieokreślony (dochód za 6 miesięcy). Po zebraniu materiału organ ustalił, że dochód rodziny wnioskodawcy za 2012r. według zaświadczenia z Urzędu Skarbowego P.-W. po odjęciu składek i podatku należnego (21.929,48zł) uwzględnieniu dochodów nieopodatkowanych tytułem świadczeń z pomocy materialnej (1.647 zł) oraz uwzględnieniu dochodu utraconego (6.100,74zł wdł PIT-11) w przeliczeniu na osobę wynosi 555,52zł, zatem jest wyższy od ustawowego o 16,52zł. To jest 21.929,48zł -6.100,74zł = 15.828,74zł /6 m-cy = 2.638,12zł. Dochód M.Ś. z tytułu świadczeń z pomocy społecznej 1.674,74zł /12 m-cy = 139,50zł. Razem 2.638,12zł + 139,50zł = 2.777,62 zł / 4 os.= 555,52 zł. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Ponadto organ wskazał, że prawo do dodatków do zasiłku rodzinnego przysługuje pod warunkiem, że na dziecko przysługuje zasiłek rodzinny. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. Ś. domagając się jej uchylenia i podając, iż nie zgadza się ze sposobem naliczenia dochodu w obu okresach zasiłkowych, nie zgadza się też z przyjęciem przez organ, że doszło do utraty dochodu skoro nie ma ani jednego dnia przerwy w zatrudnieniu. Bowiem z dniem 30.06.2012r. rozwiązał umowę z firmą J. W., a następnie od 1.07.2012r. podjął pracę w firmie M.M. S.A., w której pracuje do dnia dzisiejszego. Między obu zatrudnieniami nie było żadnego dnia przerwy, a nastąpiła tylko zmiana źródła dochodu, zaś ciągłość pracy została zachowana. Nadto wskazał, iż nie przypomina sobie, aby składał wniosek o pomniejszenie dochodu o dochód utracony, co sugeruje organ w uzasadnieniu decyzji. Zgłosił tylko zmianę miejsca zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2014r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że organ pierwszej instancji podniósł, że w toku postępowania ustalono, że dochód rodziny P. Ś. uzyskany w 2012 r. w przeliczeniu na osobę wynosi 555,52 zł miesięcznie, co stanowi kwotę powyżej kryterium dochodowego uprawniającego (539 zł) do przyznania świadczeń o 16,52 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.). Organ przytoczył treść art. 4, art. 5 ust. 1 i 3 powołanej ustawy. Wskazano, że w świetle powyższych regulacji prawnych możliwość przyznania zasiłku rodzinnego pomimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego istnieje tylko wtedy, gdy spełnione są jednocześnie trzy warunki: 1) kwota różnicy pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie, a ustawowym kryterium dochodowym nie przekracza 77,00 zł (kwota najniższego zasiłku rodzinnego); 2) zasiłek rodzinny przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym; 3) w okresie zasiłkowym poprzedzającym bezpośrednio okres zasiłkowy, na który aktualnie ustalane jest prawo do zasiłku, zasiłek rodzinny nie mógł być przyznany warunkowo, tzn. pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Wyjątek ten nie znajduje zastosowania w sytuacji wnioskodawcy bowiem został od już zastosowany w poprzednim okresie zasiłkowym. Mając powyższe na względzie oraz materiał zgromadzony w aktach sprawy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P Ś. Podniósł, te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji, domagając się uchylenia decyzji zarówno I, jak i II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych i nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych, bada natomiast czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Badana sprawa dotyczy odmowy przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 powołanej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przyznawany jest m. in. rodzicom lub jednemu z rodziców. Ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia przy tym ścisłe kryteria przyznawania zasiłku rodzinnego, uzależnione od dochodu wnioskodawcy. W art. 5 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji postanowiono, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł od dnia 1.11.2012r. do dnia 31.10.2014r. (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 959). Zgodnie zaś z ust. 2 w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 623 zł (§ 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959), tak przesłanka jednak w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. W art. 5 ust. 3 ustawa dopuszcza możliwość przyznania zasiłku rodzinnego osobom o dochodach przekraczających wskazane kryterium dochodowe. Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (tj. 77,00 zł) przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Wyjaśnienia także wymaga pojęcie dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Definicję dochodu zawiera art. 3 pkt 1 ustawy wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Nadto za (art. 3 ust. 23 ustawy) utratę dochodu uznaje się utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodnie z ust. 24 uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. W punkcie 2 art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że dochód rodziny stanowi suma dochodów członków rodziny. Natomiast (ust. 2a) dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. W art. 5 ust. 4 ustawodawca przewidział kwestię utraty dochodu przez członka rodziny wskazując, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Natomiast w ust. 4a ustalono, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. (ust. 4 b) W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Kwestią sporną w niniejszej sprawie wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czy organ I instancji prawidłowo przy obliczaniu dochodu skarżącego za rok 2012 uwzględnił "dochód utracony", a więc kwotę 6.100,74 zł wykazaną w karcie obliczenia dochodu, za okres 6 miesięcy (od 1.01.2012r. do 30.06.2012r.) Odnosząc powyższej przytoczone przepisy mające zastosowanie w sprawie do stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdza, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. teza do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 278/10 opubl. LEX nr 675175), że zdarzenie niewymienione expressis verbis w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może uprawniać do obniżenia dochodu przyjmowanego jako podstawę ustaleń w postępowaniu o zasiłek rodzinny, albowiem wyliczenie to ma charakter zamknięty. Sąd podziela także stanowisko judykatury (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 112/10, opubl. LEX nr 666427), że "dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia. Zasady korygowania tego dochodu na potrzeby ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie - z uwzględnieniem utraty lub uzyskania dochodu po roku kalendarzowym, za który ustalono dochód rodziny - wyczerpująco określa art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych". Jak wynika z akt sprawy rodzina skarżącego składa się z pięciu osób, a nie jak przyjął organ I instancji w uzasadnieniu decyzji – czterech. Nadto skarżący nie utracił zatrudnienia, a jedynie zmienił pracodawcę. Do dnia 30.06.2012r. zatrudniony był w firmie J.W., a od 1.07.2012 do nadal w firmie M.-M. S.A. Nie miał zatem ani jednego dnia przerwy pomiędzy zmianą pracy. Z zaświadczenia z Urzędu Skarbowego P.-W. z dnia 18.10.2013r. wynika, iż dochód skarżącego i jego żony w roku 2012r. wyniósł 27.891 zł. Składki na ubezpieczenie społeczne wyniosły 4.007zł, na ubezpieczenie zdrowotne 1.967 zł, co po odjęciu daje sumę 21.929,48 zł. Dodając do tego pomoc materialną w formie stypendium szkolnego w wysokości 1.674,74 zł wychodzi 23.604,22zł następnie dzieląc tą kwotę przez 12 miesięcy wychodzi 1.967 zł, co w przeliczeniu na 1 członka 5-cio osobowej rodziny skarżącego daje 393,40 zł. Organ wskazał, że skarżący wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku zgłosił wniosek o pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący taki wniosek na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego składał. Organ zaś w żaden sposób nie wykazał, na jakiej podstawie prawnej przy obliczaniu dochodu skarżącego uwzględnił "dochód utracony". Należy pamiętać, że w świetle art.3 pkt 23 u.ś.r. tak długo jak jest obowiązuje i wywołuje skutki prawne stosunek prawny stanowiący podstawę uzyskiwania dochodu, tak długo nie można mówić o utracie tego dochodu. Brak zaś spełnienia przesłanki "utraty zatrudnienia", prowadzi do wniosku, że zmiana sytuacji dochodowej nie stanowi "dochodu utraconego" w rozumieniu art.3 pkt 23 u.ś.r. i w konsekwencji nie może zostać uwzględniona na zasadzie art.5 ust.4 u.ś.r. przy ustaleniu wysokości dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa osoby do zasiłku rodzinnego. Przesłankę dla uznania "utraconego dochodu" stanowić może wyłącznie utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia, czyli rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku pracy, nie zaś sama modyfikacja warunków wykonywania tegoż stosunku (zmiana miejsca, warunków pracy i płacy). Na marginesie należ wskazać, że sytuacja pięcioosobowej rodziny skarżącego osiągającej niewysoki dochód jest trudna, organy administracyjne nie są uprawnione do kierowania się zasadami współżycia społecznego w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń rodzinnych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na poparcie tego stanowiska przytoczyć można ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 50/09 opubl. LEX nr 533503), w którym stwierdza się, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ obowiązany jest dokonać dokładnych ustaleń, a następnie wydać decyzję, uwzględniając wskazane w ustawie okoliczności. Brak zatem, w tym względzie jakiejkolwiek swobody i uznaniowości organu. Ponadto w ocenie Sądu decyzja organu II instancji nie spełnia wymogów z art.107 § 3 kpa. Organ w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów dowołania, nie zbadał czy organ I instancji prawidłowo obliczył dochód skarżącego, będący podstawą odmowy przyznania świadczenia. Organ ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że dochód został przekroczony, nie podjął żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie narusza przepis art.7, art.77, art.80 i art.107 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania poczynione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.