IV SA/Wa 842/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. decyzją z dnia [...] lutego 2014r. [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpoznaniu odwołania K.H. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wałów cofkowych rzeki [...] wraz z kanałem [...] i w miejscowości R., R. i D., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan faktyczny sprawy jest następujący : Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wałów cofkowych rzeki D. wraz z kanałem U. w miejscowości R., R. i D. W wyniku rozpoznania wniosku Marszałek Województwa [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na: - wykonanie obustronnych wałów przeciwpowodziowych rzeki D. wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie tj. schodami skarpowymi i przejazdami przez wał, przepustami wałowymi z klapami zwrotnymi, drenażem przy stopie wałów wraz ze studzienkami kontrolnymi i wylotami z drenaży do rowów, a także wrotami powodziowymi, - wykonanie kanału U. od rzeki D. do rzeki O. wraz z obustronnym obwałowaniem, - wykonanie budowli rozrządowej w korpusie lewego wału w rzece D. wraz z zabezpieczeniami korpusu wału w miejscu wykonania tej budowli, - wykonanie syfonu pod wałami przeciwpowodziowymi i kanałem U., - przebudowę linii telekomunikacyjnej w rzece D. i przekroczenie tej linii metodą przewiertu pod dnem tej rzeki i pod korpusem wałów przeciwpowodziowych, - przebudowę napowietrznych linii energetycznych 15kV oraz rozbiórkę słupa linii. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K.H. Zdaniem odwołującego inwestycja nie jest przemyślana bowiem wieś P. oraz sąsiednie nie były zalane przez D., lecz przez O., a planowane urządzenia nie mają na celu podwyższenia bezpieczeństwa powodziowego. Odwołujący podkreślił, że wnioskował o nadanie mu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Odrębnym pismem, powołując się na miejsce zamieszkania we wsi P., wniósł o uznanie go za stronę prowadzonego postępowania. Rozpoznając odwołanie organ w pierwszej kolejności stwierdził, że zostało ono wniesione w terminie. Dalej organ przywołał art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne i stwierdził, że w operacie wodnoprawnym zasięgiem oddziaływania planowanych urządzeń wodnych określono wyłącznie działki pod inwestycję oraz zaledwie 9 działek sąsiadujących z inwestycją. Nie wymieniono natomiast, które konkretnie tereny będą chronione w wyniku planowanych do wykonania wałów, jaki jest zasięg oddziaływania planowanej inwestycji i kto jest stroną tego postępowania. Organ wystąpił o uzupełnienie operatu wodnoprawnego twierdząc, że zasięg oddziaływania inwestycji dotyczy zarówno obszaru, na którym inwestycja podwyższy stopień ochrony przeciwpowodziowej, jak również na którym zagrożenie powodziowe zostanie zwiększone. W odpowiedzi złożono dodatkowe informacje i mapy, nie podano jednak informacji odnośnie stanu prawnego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanych obwałowań. W tej sytuacji organ uznał, że K.H. jest władającym powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania inwestycji i temu posłużyła mapa obwałowania doliny rzeki O. w Gminie C. przedłożona przez inwestora. Na jej podstawie stwierdzono, że wieś P. znajduje się w granicach zalewu wody powodziowej z 1997r., a efektem wybudowania wałów przeciwpowodziowych rzeki O. oraz wałów cofkowych rzeki D. i K. ma być zwiększenie zabezpieczenia przeciwpowodziowego kompleksów C. i P. Organ nie zgodził się z pełnomocnikiem inwestora, że oddziaływanie planowanych budowli dotyczy wyłącznie terenów zajętych przez te budowle. Budowle te są bowiem realizowane nie na normalne przepływy lecz przepływy powodziowe. Rozpoznając odwołanie organ stwierdził, że przedłożone dokumenty nie dokumentują słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przedłożony operat oraz dodatkowe wyjaśnienia nie zawierają niezbędnych informacji aby uznać, że proponowane rozwiązanie jest prawidłowe z punktu widzenia kształtowania zasobów wodnych i realizuje cele planu gospodarowania wodami. Nie udokumentowano skutków hydromorfologicznych realizacji tego celu, a wykonanie obwałowań w sposób zasadniczy zmieni sposób odwodnienia kompleksów. Na zakończenie wyjaśniono, że przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r, poz. 145 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 134 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi inwestor zajął stanowisko, że K.H. nie jest stroną postępowania o wydanie niniejszego pozwolenia wodnoprawnego, bowiem nie wykazał, aby jego nieruchomość znajdowała się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych planowanych do wykonania. Ponadto projektowane urządzenia nie będą w żaden sposób oddziaływać na działkę skarżącego, a jedynie na działki położone w granicach inwestycji oznaczone na załączniku mapowym nr [...] operatu i w wykazie działek str. [...] Ponadto w piśmie z dnia [...] grudnia 2013r. wykazano, że projektowane budowle podwyższą stopień ochrony przeciwpowodziowej na powierzchni 2520 ha tj. na obszarze kompleksu P. i C. Wykazano jakie tereny będą chronione przed skutkami powodzi jak również, że wykonanie obwałowań nie zmieni sposobu odwodnienia kompleksów, których wody będą odprowadzane za pomocą przepustów. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy oparł się na nieudowodnionych faktach przedstawionych w odwołaniu. Odnośnie interesu prawnego odwołującego się, to brak jego powinien skutkować zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zaś merytorycznym rozpatrzeniem odwołania. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, a zasadniczy zarzut podniesiony w skardze zasługuje na uwzględnienie. Mianowicie fundamentalną kwestią, która winna zostać ustalona w postępowaniu z odwołania K.H., co uczynił acz wadliwie organ odwoławczy, była sprawa wykazania interesu prawnego odwołującego. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji tylko do jednej instancji. Warunkiem zatem skutecznie wniesionego odwołania jest złożenie go przez stronę. Przy czym komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym decyduje art. 28 k.p.a. Na gruncie jednak konkretnych aktów prawa materialnego przymiot strony w niektórych sytuacjach prawnomaterialnych bywa uregulowany w sposób szczególny, choćby właśnie w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r, poz. 145 ze zm.), zwanej "ustawą". Przepis ten stanowi, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego są podmioty enumeratywnie wymienione, w tym władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń. Z kolei art. 9 ust. 1 pkt 19 ppkt a) ustawy definiując urządzenia wodne przyjmuje, że są nimi m.in. budowle przeciwpowodziowe. Natomiast budowlami przeciwpowodziowymi stosownie do rozumienia określonego w art. 9 ust. 1 pkt 1a) ustawy są wały przeciwpowodziowe z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Tym samym występując o pozwolenie wodnoprawne na wybudowanie wałów przeciwpowodziowych (art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy) wnioskodawca miał obowiązek złożenia operatu wodnoprawnego, o czym stanowi art. 131 ust. 2 pkt 1 ustawy. Część opisowa operatu zawiera m. in. wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, co oznacza, że w dokumencie tym ustala się wstępnie zakres stron postępowania według dyspozycji art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy. Operat jest podstawowym dokumentem w postępowaniu o wydanie omawianego pozwolenia, sporządzony przez osoby mające do tego stosowne, wymagane przepisami uprawnienia, jest to zatem środek dowodowy mający moc opinii biegłych (vide wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 32/10). Takie dowody są właśnie podstawą do oceny przez organ czy zachodzą warunki do wydania pozwolenia, a także głównie w oparciu o ten dokument organy dokonują ustaleń faktycznych, w tym ustalenia stron postępowania. Operat wodnoprawny będąc szczególnym środkiem dowodowym może być zakwestionowany jak każdy dowód sprawie, nie mniej jednak aby zanegować ustalenia w nim przyjęte nie można poprzestać jedynie na gołosłownych twierdzeniach. Operat jest dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji, możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadająca odpowiednią wiedzę (vide wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 363/06). Również organ administracji z urzędu jest władny powziąć wątpliwości co do prawidłowości dokonanych w operacie ustaleń, co nastąpiło w rozpatrywanej sprawie. Mianowicie w operacie wskazano na jakie działki będą oddziaływać projektowane urządzenia wodne – działki w granicach inwestycji oraz zaledwie kilka położonych w bezpośrednim sąsiedztwie. Organ natomiast nie dysponując żadnymi opracowaniami, czy też dokumentami specjalistycznymi wywiódł w oparciu o jedną mapę, że planowane urządzenia wodne będą oddziaływać na nieruchomość K.H.. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wykorzystał mapę obwałowania doliny rzeki O. przedłożoną przez inwestora. Na podstawie tej mapy stwierdzono, że wieś, której mieszkańcem jest odwołujący znajduje się w graniach zalewu wody powodziowej 1997r. Efektem wybudowania spornych wałów cofkowych ma być zwiększenie zabezpieczenia przeciwpowodziowego. Jednocześnie jednak organ działając wyłącznie na podstawie wyżej wskazanej mapy nie zbadał czy istnieje związek pomiędzy oddziaływaniem planowanej inwestycji, a wynikającymi z mapy granicami zalewu wody powodziowej tzn. czy będzie ona oddziaływała na teren nieruchomości odwołującego, który co pozostaje poza sporem był objęty powodzią z 1997r. Skarżący wywodzi, że tereny wskazywane przez organ II instancji jako tereny będące w zasięgu oddziaływania inwestycji są zagrożone powodziami, ale od rzeki O. Dla ich ochrony zaprojektowano obwałowania O. i uzyskano dla nich decyzję o realizacji w odrębnym postępowaniu. Sąd nie jest władny skontrolować twierdzeń skarżącego w tym zakresie, bowiem nie dysponuje odpowiednim materiałem do weryfikacji. Skoro jednak organ zignorował ustalenia operatu wodnoprawnego, dokonując ustaleń pozostających w opozycji do jego treści winien dysponować bezspornym i wyczerpującym materiałem potwierdzającym oddziaływanie inwestycji na tereny odwołującego. Wskazana przez organ mapa nie jest wystarczającą podstawą do zakwestionowania wniosków operatu wodnoprawnego. Na zakończenie należało ustosunkować się do kwestii strony w rozumieniu art. 127 ust. 7 ustawy prawo wodne. Nawet gdyby przyjąć, że istnieje związek pomiędzy planowaną inwestycją, a nieruchomością odwołującego polegający na tym, że jest ona szczególnie zagrożona powodziami pochodzącymi od rzeki D., nie zaś od rzeki O.– choć jest to wątpliwie skoro zgodnie zarówno skarżący, jak i co najistotniejsze K.H. w odwołaniu wywodzą o zagrożeniu powodziowym ze strony O. - słusznie operat wodnoprawny ograniczył oddziaływanie inwestycji do działek zajętych pod inwestycję. Celem bowiem wałów jest zlikwidowanie zagrożenia powodziowego, zatem polepszenie sytuacji podmiotów władających powierzchnią ziemi. Inwestycja ma ze swej istoty terytorialnie szeroki zakres, obejmuje bowiem powierzchnię ponad 4 tys. hektarów. W tym przypadku nie jest uzasadnione utożsamienie kwestii oddziaływania planowanych urządzeń z całą powierzchnią terenu, który poprzez ich wykonanie będzie chroniony. W istocie bowiem nie wystąpi na te tereny żadne oddziaływanie owych wałów. Niewątpliwe art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne definiując na potrzeby wydania pozwolenia wodnoprawnego przymiot strony stanowi lex specialis w stosunku do normy art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis prawa wodnego może być wykładany w zupełnym oderwaniu od generalnej reguły definiującej pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zatem oddziaływanie owych urządzeń wodnych musi dotyczyć interesu prawnego K.H. realnie i bezpośrednio, jak wynika to z ugruntowanego orzecznictwa na potrzeby rozumienia interesu prawnego według art. 28 k.p.a.. Tymczasem skoro wały mają na celu wyeliminowanie, czy też zminimalizowanie zagrożenia powodziowego trudno mówić aby niniejsze postępowanie dotyczyło bezpośrednio i realnie sytuacji K.H. jako władającego powierzchnią ziemi. W konsekwencji brak przymiotu strony K.H. w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego winien skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Oznacza to niedopuszczalność rozpatrzenia odwołania co do istoty, co wadliwie nastąpiło w zaskarżonej decyzji. Kierując się powyższymi względami, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z racji naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a..