III SA/Lu 495/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów oddala skargę. Decyzją [...] ustalono [...] prawo do zwrotów kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania – z [...], do miejsca pełnienia służby – w [...] oraz w kierunku powrotnym. Prawo to ustalono od dnia [...] określając między innymi, że zwrot kosztów przyznany jest w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku komunikacji publicznej, wykonywanej przez przewoźnika kolejowego w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie pomiędzy najbliższą miejscu zamieszkania żołnierza zawodowego stacją kolejową w miejscowości [...], a najbliższą miejscu pełnienia służby stacją kolejową w miejscowości [...]. [...] odwołał się od powyższej decyzji stwierdzając, że nie zgadza się z nią w całości. Szef [...] decyzją z dnia [...] – wydaną na mocy art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że aby orzec czy dana miejscowość jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 68 ust. 2 ustawy z 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych należy ustalić, jaki jest najkrótszy czas dojazdu. [...] Komendant [...] nie wyjaśnił tej kwestii, zaś swoje rozstrzygnięcie oparł w tym zakresie jedynie na przedstawionych przez wnioskodawcę pismach Przewozów Regionalnych [...] z dnia [...] oraz [...] Nie porównał zawartych w nich czasów przejazdu z rozkładami innych przewoźników realizujących publiczny transport drogowy (PKP Intercity, TLK, PKS), a tym samym nie dokonał wyczerpujących ustaleń. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a to uzasadniało uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na w/w decyzję organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] zarzucając naruszenie: - art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 1 a pkt 7 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez uznanie, że żołnierz zawodowy musi dokonywać wyboru najbliższego miejscu pełnienia służby wojskowej przystanku komunikacji publicznej i z niego odbywać podróż do tego miejsca tak aby miejscowość zamieszkania nie została uznana za miejscowość pobliską oraz poprzez przyjęcie, że w sytuacji kiedy skarżący nie korzystał z pojazdów komunikacji miejskiej, lecz na przykład PKP, to wówczas także miejscowość Lublin zostałaby uznana za miejscowość pobliską mimo, że podróż do miejsca pełnienia służby z uwzględnieniem przesiadek wynosi ponad 2 godziny; - art. 1a ust. 4 pkt 3a w związku z art. 5 ustawy z 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a tym samym przyjęcie, że mają one zastosowanie w niniejszej sprawie; - art. 139 k.p.a. i wyrażonego w tym przepisie zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest – wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzja Szefa [...] uchylająca w całości decyzję [...] Komendanta [...] z dnia [...] ustalającą [...] prawo do zwrotów kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania [...] do miejsca pełnienia służby [...] oraz w kierunku powrotnym oraz przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższy przepis określa w zdaniu pierwszym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zdaniu drugim przepis ten stanowi, że przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, Szef [...] bez naruszenia trybu regulującego wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, prawidłowo wyjaśnił, że w kontekście art. 68 ust 2 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, określającego prawo żołnierza zawodowego do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem oraz art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, aby rozstrzygnąć, o tym, czy dana miejscowość jest miejscowością pobliską w rozumieniu tego ostatniego przepisu, należy ustalić, jaki jest najkrótszy czas dojazdu [...] z miejsca jego zamieszkania [...] do miejsca pełnienia służby wojskowej [...] oraz z powrotem. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy słusznie Szef [...] zauważył, że [...] Komendant [...] nie wyjaśnił tej kwestii zgodnie z wymogami jakie wynikają z treści przepisów procesowych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i swoje rozstrzygnięcie oparł w tym zakresie jedynie na przedstawionych przez skarżącego [...] informacjach zawartych w pismach z dnia [...] dwóch przewoźników [...]. Szef [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji nie porównał zawartych w w/w pismach danych odnośnie czasu przejazdu z rozkładami innych przewoźników (PKP Intercity, TLK, PKS) wykonujących publiczny transport drogowy, a tym samym nie dokonał wyczerpujących ustaleń. Zdaniem Sądu, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a to uzasadniało – w myśl art. 138 § 2 k.p.a. - uchylenie przez Szefa [...] skarżonej decyzji z dnia [...] i przekazanie [...] sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stosownie bowiem do art. 68 ust 2 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Przepis art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, definiuje miejscowość pobliską jako miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Zatem podstawowe znaczenie w sprawie miała ocena, czy o [...] (gdzie skarżący pełni służbę) można powiedzieć, że jest miejscowością pobliską. To zagadnienie powinno być wszechstronnie wyjaśnione przez [...] Komendanta [...] stosownie do reguł obowiązujących w administracyjnym postępowaniu dowodowym. Nie można zgodzić się z zarzutami i wnioskami skargi, że w świetle przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w sposób wiążący określono wykaz miejscowości pobliskich i zbędne jest podejmowanie czynności dowodowych w tym zakresie, skoro listę tych miejscowości ustaliły organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Podobnie trzeba ocenić zarzut, że czas dojazdu należy liczyć od miejsca zamieszkania strony do miejsca pełnienia służby z uwzględnieniem czasu dojazdu środkami komunikacji miejskiej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przy ustaleniu czasu dojazdu z miejsca zamieszkania żołnierza do miejsca pełnienia służby, a także w drodze powrotnej należy uwzględniać jedynie przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu na tej trasie. Przystanki komunikacji miejskiej w obrębie tej samej miejscowości, nie mogą być brane pod uwagę, albowiem definicja miejscowości pobliskiej mówi o miejscowości, do której najkrótszy czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Zatem nie można włączać do czasu przejazdu, czasu poruszania się po miejscowości pobliskiej środkami komunikacji miejskiej, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzenia definicji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2786/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 407/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 522/14). W tych warunkach wytyczne Ministerstwa Obrony Narodowej [...] odnośnie pełnego czasu dojazdu nie mogą być podstawą do formułowania ocen w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji Szefa [...]. Nie jest zasadny zarzut o naruszeniu przez Szefa [...] art. 139 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakres przedmiotowy zakazu reformationis in peius ogranicza się tylko do rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzji reformacyjnej), którym organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Organ odwoławczy nie narusza zakazu reformationis in peius, w sytuacji gdy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, czyli jak w niniejszej sprawie. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 1a ust. 4 pkt 3a w związku z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznej. Pierwszy z tych przepisów zawierający definicję pojęcia środków publicznego transportu zbiorowego (należy przez nie rozumieć środki transportu wykorzystywane w transporcie kolejowym lub drogowym, w przewozie o charakterze użyteczności publicznej, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym) nie stanowił podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 28 marca 2014 r. podobnie zresztą jak i przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznej (przewidujący ulgi przy przejazdach środkami publicznego transportu dla określonych kategorii osób – w tym między innymi dla dzieci i młodzieży). Szef [...] nie stosował tych przepisów i nie naruszył ich. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.