I OSK 540/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 495/14 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Lublinie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 495/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Lublinie z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Puławach z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], ustalono skarżącemu – J. Ł. prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania (L.), do miejsca pełnienia służby (P.) oraz w kierunku powrotnym. Prawo to ustalono od dnia 1 stycznia 2014 r. określając między innymi, że zwrot kosztów przyznany jest w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku komunikacji publicznej, wykonywanej przez przewoźnika kolejowego w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie pomiędzy najbliższą miejscu zamieszkania żołnierza zawodowego stacją kolejową w miejscowości L., a najbliższą miejscu pełnienia służby stacją kolejową w miejscowości P. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji stwierdzając, że nie zgadza się z nią w całości. Rozpoznając to odwołanie Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Lublinie, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że aby orzec czy dana miejscowość jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, należy ustalić, jaki jest najkrótszy czas dojazdu. Organ I instancji nie wyjaśnił tej kwestii, zaś swoje rozstrzygnięcie oparł w tym zakresie jedynie na przedstawionych przez wnioskodawcę pismach Przewozów Regionalnych Sp. z o.o. Lubelskiego Zakładu Przewozów Regionalnych z dnia 28 listopada 2013 r. oraz Zarządu Transportu Miejskiego w Lublinie z dnia 27 listopada 2013 r. Nie porównał zawartych w nich czasów przejazdu z rozkładami innych przewoźników realizujących publiczny transport drogowy (PKP Intercity, TLK, PKS), a tym samym nie dokonał wyczerpujących ustaleń. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a to uzasadniało uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: - art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 1a pkt 7 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez uznanie, że żołnierz zawodowy musi dokonywać wyboru najbliższego miejscu pełnienia służby wojskowej przystanku komunikacji publicznej i z niego odbywać podróż do tego miejsca tak aby miejscowość zamieszkania nie została uznana za miejscowość pobliską oraz poprzez przyjęcie, że w sytuacji kiedy skarżący nie korzystał z pojazdów komunikacji miejskiej, lecz na przykład PKP, to wówczas także miejscowość L. zostałaby uznana za miejscowość pobliską mimo, że podróż do miejsca pełnienia służby z uwzględnieniem przesiadek wynosi ponad 2 godziny; - art. 1a ust. 4 pkt 3a w związku z art. 5 ustawy z 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a tym samym przyjęcie, że mają one zastosowanie w niniejszej sprawie; - art. 139 k.p.a. i wyrażonego w tym przepisie zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy bez naruszenia trybu regulującego wydanie decyzji kasacyjnej, prawidłowo wyjaśnił, że w kontekście art. 68 ust 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, aby rozstrzygnąć, o tym, czy dana miejscowość jest miejscowością pobliską w rozumieniu tego ostatniego przepisu, należy ustalić, jaki jest najkrótszy czas dojazdu z miejsca zamieszkania (w L.) do miejsca pełnienia służby wojskowej (w P.) oraz z powrotem. Słusznie zatem zdaniem Sądu organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił tej kwestii zgodnie z wymogami jakie wynikają z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i swoje rozstrzygnięcie oparł w tym zakresie jedynie na przedstawionych przez skarżącego informacjach. Organ pierwszej instancji nie porównał przedstawionych danych odnośnie czasu przejazdu z rozkładami innych przewoźników wykonujących publiczny transport drogowy, a tym samym nie dokonał wyczerpujących ustaleń. Zdaniem Sądu pierwszej instancji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a to uzasadniało wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy nie narusza bowiem zakazu reformationis in peius w sytuacji, gdy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Nieusprawiedliwiony był również w ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 1a ust. 4 pkt 3a w związku z art. 5 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznej. Przepisy te nie stanowiły bowiem podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 1a pkt. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na błędnym przyjęciu, iż żołnierz zawodowy musi dokonywać wyboru najbliższego miejscu pełnienia służby wojskowej przystanku komunikacji publicznej i z niego odbywać podróż do tego miejsca tak aby jego miejscowość zamieszkania nie została uznana za miejscowość pobliską; 2. naruszenie norm prawa materialnego błędną wykładnię art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 1a pkt. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji kiedy skarżący nie korzystał z pojazdów komunikacji miejskiej, lecz np. PKP, to wówczas także miejscowość Bydgoszcz zostałaby uznana za miejscowość pobliską pomimo, iż podróż do miejsca pełnienia służby wynosiłaby z uwzględnieniem przesiadek 1.18 h, zaś powrotna 3.14 h. 3. naruszenie norm prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1a ust. 4 pkt. 3a w związku z ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 roku o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznej, a tym samym przyjęcie, iż przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawie niniejszej, pomimo, iż odnoszą się one jedynie do uprawnień do ulg w cenach biletów środków komunikacji publicznej, nie definiują zaś środków komunikacji publicznej jako takich, zaś logicznym jest, iż nie regulują one kwestii ulgowych przejazdów autobusami miejskimi z uwagi na fakt, iż kwestia ta regulowana jest uchwałami organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej skargą decyzji oraz ją poprzedzającej wydanej w I instancji, orzeczenie iż skarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości wraz z rozstrzygnięciem o kosztach, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor obszernie przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że zarzuty, a także tezy zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w wielu miejscach sformułowane są niejasno i wręcz nie odnoszą się do zaskarżonego wyroku. Wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia Sądu. Sąd przy wydawaniu wyroku nie mógł tych przepisów naruszyć, ponieważ ich nie stosował. Tym samym podstawę kasacyjną uznać należy za nieusprawiedliwioną. W ocenie organu uzasadnienie skargi kasacyjnej wykracza poza jej granice określone podstawami kasacyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności, odnosząc się również do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, stwierdzić przyjdzie, że skarga kasacyjna została sporządzona niestarannie, zawiera błędne określenie siedziby Sądu Wojewódzkiego (Warszawa zamiast Lublin), a także błędne określenie miejscowości pełnienia służby (B. zamiast P.). W uzasadnieniu znalazł się ponadto zarzut wykraczający poza wskazaną w petitum podstawę kasacyjną (dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędy te nie dyskwalifikują jednak skargi kasacyjnej w takim stopniu, aby nie można było jej rozpoznać. Błędne oznaczenia miast należy bowiem potraktować jako oczywiste omyłki pisarskie, co wynika zarówno z całokształtu sprawy jak i z pozostałych fragmentów skargi kasacyjnej. Natomiast podniesienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu, który nie został wskazany ani powiązany z podstawami, na których tę skargę oparto, oznacza że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do jego rozpoznania, albowiem wykraczałoby to poza granice skargi kasacyjnej wytyczone wskazaną przez jej autora podstawą. Przechodząc zatem do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że wszystkie oparte zostały na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego. Przy czym naruszenie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 z późn. zm.), polegać miało na błędnej jego wykładni, zaś naruszenie art. 1a ust. 4 pkt. 3a w związku z ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 roku o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznej – na niewłaściwym zastosowaniu. Przypomnieć należy w tym miejscu, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 948/13; z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I FSK 50/14). To z kolei możliwe jest poprzez skuteczne postawienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie miało miejsca. Stąd też zarzut naruszenia norm prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1a ust. 4 pkt. 3a w związku z ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 roku o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznej (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) należało ocenić jako niezasadny. Na marginesie zaznaczyć wypadnie, że Sąd pierwszej instancji przepisów tych nie stosował, a jedynie zauważył odnosząc się do zarzutów skargi, że organ odwoławczy ich nie naruszył, bo również ich nie stosował. Jeżeli chodzi natomiast o zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 1a pkt. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 207 z późn. zm.), to stwierdzić przyjdzie, że nie są one usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni tych przepisów, przyjmując, że przy ustaleniu czasu przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, nie bierze się pod uwagę czasu dojazdu do i od stacji w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Przypomnieć przyjdzie, iż zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Z kolei art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), stanowił, że pod pojęciem "miejscowości pobliskiej" należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Oceniając prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni zauważyć należy, że wyraz "dojazd" - użyty w analizowanych przepisach - należy rozumieć jako możliwość przemieszczenia się przez żołnierza publicznym środkiem transportu od stacji (przystanku) miejscowości jego zamieszkania do stacji (przystanku) miejscowości pełnienia służby. Taki wniosek wynika z samego brzmienia przepisu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w którym wyraźnie określa się - tak w odniesieniu do czasu przejazdu, jak i w zakresie samego połączenia komunikacyjnego - że miejscem odniesienia jest stacja (przystanek), nie zaś inne bliżej nieokreślone miejsca (jak np. przystanek komunikacji miejskiej, adres jednostki wojskowej, czy adres zamieszkania). Z powyższego względu nie można przyjąć, że do ogólnego czasu przejazdu należałoby wliczać czas przejazdu środkami komunikacji miejskiej, czy też innej, z których żołnierz mógłby skorzystać dojeżdżając do stacji lub przystanku. Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego należy zwrócić uwagę, że w normie art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), ustawodawca nie wprowadził dodatkowych okoliczności składających się na desygnat pojęcia "miejscowość pobliska". Kierując się jednak zasadą racjonalności prawodawcy, która stanowi podstawową dyrektywę w procesie wykładni prawa, nie można uznać, że pojęcie "miejscowość pobliska" użyte w analizowanej ustawie miało zupełnie inny zakres znaczeniowy niż ma to miejsce w tożsamych regulacjach odnoszących się do innych służb mundurowych, w przypadku których wprost stwierdza się, że nie uwzględnia się dojazdu w obrębie miejscowości zamieszkania, czy pełnienia służby (np. o Policji, o Służbie Więziennej). Zastosowane przez ustawodawcę pojęcia czasu dojazdu i miejscowości pobliskiej posiadają charakter obiektywny, mają zatem wprowadzić jednolitość w przyznawaniu uprawnień związanych z pełnieniem służby i równość tych praw, co niewątpliwie ma znaczenie dla procesu jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych. Zauważyć w tym miejscu wypadnie, że z dniem 1 października 2015 r. art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP otrzymał nowe brzmienie (zmiana wynikająca z art. 107 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego – Dz. U. z 2015 r., poz. 1322). Obecnie zgodnie z tym przepisem przez miejscowość pobliską należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że literalne brzmienie tego przepisu odpowiada wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do wersji sprzed tej nowelizacji. Warto też wskazać, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o Agencji Mienia Wojskowego (druk nr 3342 VII Kadencji Sejmu RP), miała ona na celu również wprowadzenie zmian w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w zakresie m.in. definicji miejscowości pobliskiej – "zmiana polegająca na redakcyjnym doprecyzowaniu kryterium czasu dojazdu, z wyłączeniem komunikacji miejskiej, i dostosowaniu przepisów ustawy do podobnych regulacji, jakie występują np. w ustawie o Policji". Zatem dokonanie przez ustawodawcę nowelizacji omawianego przepisu ze wskazanych w uzasadnieniu tego projektu powodów, dodatkowo potwierdza prawidłowość dokonanej przed tą nowelizacją wykładni. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl