I SA/Wa 1522/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r. nr [...] orzekającą o odszkodowaniu. W uzasadnieniu Minister wskazał, że nieruchomość położona w obrębie [...], gmina R., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2, decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]). Decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. S., za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położoną w obrębie [...], gmina R., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] zł, przeznaczoną pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. S. kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz wskazując, iż operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M., jest wadliwy. Odwołujący się wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, tylko wycenił nieruchomość w oparciu o bazę nieruchomości rolnych. Odwołujący się zarzucił przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny oraz zarzucił naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zakresie braku rozszerzenia analizy rynku na całe województwo [...]. Skarżący podniósł również, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjne prawo właściciela do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, a także że organ I instancji nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji jak również w poprzedzającym ją operacie szacunkowym, że pozostała nieruchomość nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele co uzasadnia jej nabycie, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., poz. 651 ze zm.) wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstaw nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną. Minister przytoczył treść przepisu art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. Rzeczoznawca ustalił, że działka nr [...] powstała z podziału niezabudowanej działki nr [...], która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiła grunty orne, pastwiska, nieużytki, W- Ps. Przedmiotowa działka nr [...] położona jest w otoczeniu gruntów rolnych oraz w odległości ok. [...] m od zabudowy siedliskowej. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą o nawierzchni żwirowej. Na działce nr [...] zasiane jest pszenżyto. Gmina R. nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z [...] czerwca 2000 r., zmienionym uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r., działka nr [...] położona jest na obszarze opisanym jako obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne "C" - rolniczy, strefa wschodnia "C1" obejmuje obszary w całości wsie: B., F., J. Jest to strefa oddziaływania miasta S. i jednocześnie obszar przyległy do lasów Puszczy [...] Mając na uwadze przeznaczenie planistyczne nieruchomości oraz cel wyceny rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności dokonał analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Wskazał jednocześnie, że rynek gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w obszarze rynku lokalnego, regionalnego, a także krajowego jest coraz bardziej ograniczony, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nabycie nieruchomości drogowych nie następuje w drodze sprzedaży w formie aktu notarialnego lecz z mocy prawa w trybie decyzji wywłaszczeniowej. W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od 25,00 zł/m2 do 88,24 zł/m2. Średnia cena tego rodzaju nieruchomości wynosiła 48,19 zł/m2. Na stronie 15 operatu szacunkowego biegły wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Minister wyjaśnił, że analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej 24.473,65 zł/ha. Rzeczoznawca majątkowy wskazał również, iż najniższą cenę jednostkową uzyskała działka gruntu o powierzchni [...] ha, obręb nr [...], gmina R. Działka ta posiada kształt prostokątny, wydłużony, teren jest płaski. Otoczenie nieruchomości stanowią tereny rolne i rozproszona zabudowa siedliskowa. Dojazd do nieruchomości odbywa się drogą gruntową. Natomiast najwyższą cenę jednostkową uzyskała nieruchomość o powierzchni 2,2809 ha, położona w obrębie nr [...], gmina R. Kształt działek zbliżony do prostokątów, teren płaski. Otoczenie stanowi zabudowa zagrodowa oraz tereny rolne. Dojazd do nieruchomości odbywa się drogą utwardzoną. Biegły ustalił, iż ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od następujących cech rynkowych: położenia - waga 50%, dostępności komunikacyjnej - waga 20%, rodzaju użytków - waga 15% oraz poziomu kultury rolnej - waga 15%. Ostatecznie rzeczoznawca określił wartość wycenianej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę [...] zł (w tym własność gruntu na kwotę [...] zł, wartość drzew na kwotę [...] zł, wartość upraw na kwotę [...] zł). Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W pismach z dnia 20 września 2013r. i 16 października 2013r., rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa podlaskiego. W wyniku analizy transakcji na ww. rynku, obejmującej lata 2011 - 2013, przedstawiono łącznie 10 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszystkie z ww. nieruchomości stanowiły grunty niezabudowane, 5 z wskazanych nieruchomości stanowiły grunty o niewielkiej powierzchni od 28 m2 do 69 m2, 4 kolejne miały powierzchnię 327 m2, 416 m2, 436 m2 i 439 m2, natomiast powierzchnia ostatniej z nieruchomości wynosiła [...] m2. Odnotowane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w bliskiej odległości od centrów miast (B., S., C., G.), w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, letniskową czy też terenów rekreacyjno-turystycznych, zabudowę siedliskową, a także produkcyjno-usługową. Wydzielone zostały głównie z działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczone pod drogi wewnętrzne dojazdowe do posesji prywatnych lub poszerzenie dróg gminnych. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy fizyczne nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A. Przy piśmie z dnia 10 lutego 2014r. Wojewoda [...] dostarczył do tut. organu, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa podlaskiego, nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe. Analiza ww. danych wykazała, iż jedna z odnotowanych transakcji dotyczy nieruchomości nabytej na podstawie umowy darowizny (nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], o łącznej pow. [...] ha, położona w gminie D., obręb [...]). W przypadku innej nieruchomości rokowania odnośnie ceny nie zostały jeszcze zakończone (nieruchomość oznaczona jako działka [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], gmina C.). Powyższe nieruchomości nie mogłyby zatem stanowić nieruchomości porównawczych. Pozostałe odnotowane transakcje dotyczą działek o stosunkowo niewielkich powierzchniach od 12 m2 do 567 m2, tylko jedna z działek posiada większą powierzchnię 1789 m2. Przedmiotowe nieruchomości położone są w niewielkich odległościach od centrów miast (S. i N. położone blisko B., B. położona blisko S., W. położona przy granicy miasta Z.) lub w korzystnych lokalizacjach w miejscowościach letniskowych (działki nr [...],[...] i [...] położone we wsi D.), na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (działka nr [...] położona we wsi N.). Wśród nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku znalazła się także nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w obrębie [...]. Jak wynika z opisu wieś S. leży przy granicy z [...] Parkiem, zachodnia część wsi położona jest na złożach kruszywa budowlanego - aktualnie wydobywanego. Na badanym rynku odnotowano również transakcję dotyczącą działki nr [...] położonej w miejscowości B. oraz transakcje dotyczące działek położonych w miejscowościach N. i N. Miejscowość B. położona jest wzdłuż drogi krajowej nr [...] relacji [...], która stanowi ważny szlak komunikacyjny. Miejscowości N. i N. leżą natomiast w bliskiej odległości od ww. drogi. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy uznał, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Minister podkreślił, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., działka nr [...] położona jest na obszarze opisanym jako obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne "C" - rolniczy, strefa wschodnia "Cl" obejmuje obszary w całości wsie: B., F., J. Jest to strefa oddziaływania miasta S. i jednocześnie obszar przyległy do lasów P. Otoczenie wycenianej nieruchomości miało charakter rolniczy, co potwierdza dodatkowo dokumentacja fotograficzna zamieszczona w operacie szacunkowym. Organ podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadzając wycenę nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia treści art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem biegłego jest zbadanie czy cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. Minister wskazał, że każda nieruchomość jest nierozerwalnie związana z obszarem, na którym się znajduje. Nie można jej przenieść na obszar innego rynku. Zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie zawierają definicji rynku lokalnego i regionalnego. Ponieważ ustawodawca nie przewidział definicji ww. pojęć, ich znaczenie zostało określone w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pod pojęciem "rynku lokalnego" należy odczytywać obszar gminy lub powiatu. Rynek "regionalny" odnosi się do obszaru województwa. Przy poszukiwaniu transakcji porównawczych rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest do zbadania rynku lokalnego i ewentualnie regionalnego. Nie jest natomiast możliwe rozszerzenie analizy rynku na krajowy rynek nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie do porównania nieruchomości położonych choćby w sąsiednim województwie, przejętych np. pod budowę obwodnicy E. Nadto przeprowadzając analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości biegły obowiązany jest zawsze uwzględniać kwestie podobieństwa nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych odnotowanych na analizowanym rynku. Stosownie do treści art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W niniejszej sprawie, w celu przeprowadzenia analizy zasady korzyści rzeczoznawca majątkowy zbadał lokalny i regionalny rynek nieruchomości drogowych. Biegły stwierdził jednak, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Skoro przedmiotem wyceny jest działka nr [...] położona w strefie terenów rolniczych, których otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa, to błędne byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości drogowych o znacznie mniejszych powierzchniach, położonych w bliskiej odległości od centrów miast a przede wszystkim wydzielonych z działek o przeznaczeniu budowlanym i znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo. W opinii organu odwoławczego, przyjęcie przez biegłego jako materiału porównawczego nieruchomości tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny groziłoby ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie wpłynęło negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. W ocenie Ministra szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z [...] lipca 2013 r. oraz w pismach z 20 września 2013 r. i z 16 października 2013 r., a także dodatkowe badania podlaskiego rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], wskazują, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa warmińsko- mazurskiego. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań prawidłowo przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Wybrane transakcje nieruchomościami rolnymi pochodziły z rynku lokalnego obejmującego ściśle gminę właściwą dla miejsca położenia wycenianej nieruchomości i miały miejsce w latach 2011-2012. Z opisu transakcji o cenie minimalnej i maksymalnej wynika, że odznaczały się one podobieństwem do nieruchomości wycenianej. Z uwagi na wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym brak było podstaw do poszukiwania tego rodzaju transakcji na rynku regionalnym. Zdaniem organu słusznie dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. 3 ww. rozporządzenia). Minister stwierdził, że autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Wobec tego zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące prawidłowości przeprowadzonej wyceny organ uznał za bezzasadne. Subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczenia nieruchomości za słusznym odszkodowaniem, Minister wskazał, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) dotyczącym zgodności art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Minister wskazał, że obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Ustawa z 10 kwietnia 2003r. stanowi, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest wiec możliwości ustalenia odszkodowania za szkodę wynikłą z umiejscowienia drogi w obrębie przedmiotowej nieruchomości, rozumianą jako utrata wartości pozostałej części nieruchomości w związku z ograniczeniem możliwości jej gospodarczego wykorzystania. Odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Tym samym ewentualna szkoda, związana z utrudnieniem w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. Odnosząc się natomiast do wniosku strony dotyczącego wykupu pozostałej przy właścicielu części nieruchomości organ wyjaśnił, że nie jest to kwestia rozstrzygana w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym. Warunki lokalizacji inwestycji oraz podziału nieruchomości były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu lokalizacyjnym, które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2008r., sygn. akt I SA/Wa 477/08, (Lex nr 563050), zgodnie z którym "żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup całej nieruchomości w trybie tego przepisu ma bowiem charakter cywilnoprawny. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. skargę złożył M.S. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t.j. § 36 pkt 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnej interpretacji ww. przepisów, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy niewłaściwie zdefiniował zakres pojęć rynek lokalny oraz rynek regionalny nieruchomości, które z kolei doprowadziło do wadliwego wniosku stanowiącego podstawę wyceny, a w konsekwencji spowodowało naruszenie ustawowej zasady korzyści; - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez: ▪ zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ▪ zaniechanie przeprowadzenia badania operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień, pod kątem ich spójności i braku wewnętrznych sprzeczności, co skutkowało bezkrytycznym przyjęciem operatu szacunkowego za podstawę wydanej decyzji i ostatecznie uznaniem decyzji organu I instancji za prawidłową; b) art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do prawidłowego i rzetelnego określenia przedmiotu postępowania; c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego opisu dokonanej subsumcji w zakresie dokonanej oceny operatu szacunkowego oraz odniesienia go do ustalonego stanu faktycznego, a także nieustosunkowanie się do podniesionych przez skarżącego zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w całości i o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zdefiniowanie pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny", a następnie wyczerpująca analiza tych rynków ma fundamentalne znaczenia dla oceny prawidłowości przedłożonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną. Przyjęte a priori przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie założenie, że rynek lokalny odpowiada obszarowi gminy i powiatu a rynek regionalny jest tożsamy z obszarem województwa jest błędne. Przywołane orzeczenia sądów (które nie stanowią precedensu w niniejszej sprawie i zapadły na gruncie odmiennych stanów faktycznych i prawnych) w istocie odsyłają do regulacji zawartych w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) ale tylko w zakresie w jakim mogą się one okazać pomocne przy definiowaniu pojęcia rynek lokalny i rynek regionalny. Zatem podział administracyjny kraju na gminy powiaty i województwa może być jednym z aspektów definiowania rynku nieruchomości ale w żadnym wypadku nie może być jedynym - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący podniósł, że pojęcie rynku nieruchomości jest pojęciem ekonomicznym a nie pojęciem administracyjnym, co znajduje także potwierdzenie w braku legalnej definicji rynku w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z pkt 3 Noty Interpretacyjnej Nr 1 Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych - Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości: rzeczoznawca majątkowy określa na potrzeby wyceny właściwy rynek nieruchomości podobnych, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych, przedstawiając w szczególności: - rodzaj rynku (np. rynek lokali mieszkalnych, lokali handlowych, gruntów niezabudowanych, itp); - obszar rynku, - okres badania cen, - informacje o popycie i podaży (w tym oferty), potencjał rozwojowy oraz inne czynniki ekonomiczne, które uzna za istotne. Zatem to preferencje nabywców i inne czynniki makro i mikroekonomiczne na określonym obszarze i w określonym czasie będą definiowały rynek lokalny i rynek regionalny nieruchomości a nie wyłącznie podział administracyjny kraju. Nie można zatem wykluczyć, że w niniejszej sprawie właściwy dla wydanej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną - rynek regionalny - będzie obejmował część sąsiedniego województwa, tj. warmińsko-mazurskiego. Skarżący zarzucił, że Wojewoda [...] nie dokonał oceny operatu ograniczając się jedynie do zacytowania jego fragmentów. Podniósł, że z treści operatu szacunkowego wynika, że na rynku lokalnym i regionalnym w analizowanym okresie zanotowano jedynie 4 transakcje obejmujące nieruchomości drogowe natomiast z pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, iż miały miejsce inne, niewymienione w operacie transakcje obejmujące nieruchomości drogowe. W ocenie skarżącego Wojewoda [...] błędnie określił przedmiot postępowania, co w konsekwencji dyskwalifikuje wydane w jego efekcie rozstrzygnięcie. W postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania - kluczowym jest określenie przedmiotu wywłaszczenia - to jest nieruchomości, która została z mocy prawa przejęta pod drogę publiczną. Precyzja w określeniu przedmiotu postępowania odszkodowawczego winna być dochowana ze szczególną starannością, mając na uwadze cel i charakter dokonanego wywłaszczenia. Wojewoda [...] w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 4 marca 2013 r. wykazuje następującą rozbieżność: - w pkt 1 wskazuje nieruchomość, co do której będzie prowadzone postępowanie określając jej położenie, powierzchnię, numer księgi wieczystej, - w pkt 2 natomiast dopuszcza dowód w sprawie w postaci wizji lokalnej przeprowadzonej na "wyżej wymienionych nieruchomościach". W ocenie skarżącego tej rozbieżności nie można traktować w charakterze oczywistej omyłki, zwłaszcza w kontekście dalszej treści przedmiotowego postanowienia, w którym organ informując stronę o niemożności zakończenia sprawy w terminie ustawowym, wskazuje na konieczność uprzedniego sporządzenia w sprawie: "operatów szacunkowych określających wartość przejętych nieruchomości". Tym samym zaś istnieją poważnie wątpliwości odnośnie określenia przedmiotu postępowania: niejasnym jest czy Wojewoda [...] prowadzi w omawianej sprawie postępowanie odszkodowawcze wobec jednej czy kilku nieruchomości. Również rzeczoznawca majątkowy sporządzający w sprawie operat szacunkowy kilkukrotnie wykazuje rozbieżności w określeniu przedmiotu sporządzanej wyceny. Między innymi w wyjaśnieniach z dnia 20 września 2013 r. i 16 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy na str. 1 wskazuje, iż: "w związku z zastrzeżeniami skarżącego wniesionymi do operatu szacunkowego określającego wartość prawa własności nieruchomości (...) "położonych" w obrębie [...]...". Następnie w wyjaśnieniach z 16 października 2013 r.: "W dniach 3 grudnia 2012 r. i 18 maja 2013 r. odbyły się wizje lokalne powyższych nieruchomości". Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 30 października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o dopuszczenie, w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 1012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), dowodu z opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 13 października 2014 r., na okoliczność poprawności operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na potrzebę budowy obwodnicy A. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. Sąd oddalił ten wniosek. Zgodnie bowiem z treścią wyżej wskazanego przepisu sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a wobec tego mają one znaczenie dla oceny kontrolowanej decyzji. Tymczasem załączona do pisma opinia dotyczy operatu sporządzonego dla innej nieruchomości i dla potrzeb innego postępowania, a więc pozostaje bez związku z zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego, słusznie wskazując, że podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie są przepisy art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz wskazane w decyzjach organów przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organy szczegółowo omówiły powołane i zastosowane w decyzjach przepisy i dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej. W przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania ustalono z uwzględnieniem operatu szacunkowego z [...] lipca 2013 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. M. Operat został sporządzony prawidłowo, a dokonana przez organy ocena tego dowodu nie budzi zastrzeżeń. Jak wynika z art. 154 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (która zgodnie z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. ma zastosowanie w sprawach nie uregulowanych w ustawie), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przeznaczenie w planie zagospodarowania ma więc istotne znaczenie dla wyceny nieruchomości, jako jeden z elementów mających wpływ na tę wycenę. Jeżeli takiego planu nie ma (jak w niniejszej sprawie) to organ uwzględnia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej położona była na obszarze objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z [...] czerwca 2000 r., zmienionym uchwałą tej Rady nr [...] z [...] lipca 2008 r. Zgodnie ze studium działka położona jest na obszarze opisanym jako obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne "C" – rolniczy i strefy wschodniej "C1" obejmujący obszary wsi B., F., J. Jest to strefa oddziaływania miasta S. i jednocześnie obszar przyległy do lasów Puszczy [...]. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji ustalając wysokość odszkodowania mogły uwzględnić, jako dowód w sprawie, opinię rzeczoznawcy majątkowego J. M., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wydanie przez organ decyzji odszkodowawczej w oparciu o ten operat, w ocenie Sądu, nie może zostać uznane za naruszenie prawa. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia z 21 września 2004 r. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. 10 grudnia 2012 r. (data wydania zezwolenia realizacyjnego). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie wójta Gminy R. z [...] kwietnia 2013 r. Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku. Przy tym analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjął rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. Biorąc pod uwagę przeznaczenie w studium i cel wyceny rzeczoznawca wskazał, że rynek gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne na obszarze tych rynków jest coraz bardziej ograniczony, ponieważ wobec obowiązujących przepisów nabycie nieruchomości drogowych nie następuje w drodze umowy cywilnoprawnej lecz w trybie wywłaszczenia. Odnotowano tylko kilka transakcji nieruchomościami drogowymi. Analiza tych transakcji wykazała, że są to nieruchomości o zróżnicowanej cenie jednostkowej, dużej różnorodności pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości), szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) oraz stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia). Wobec tego zastosował procedurę z § 36 ust. 4 i § 36 ust. 3 rozporządzenia. Biegły wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca przedstawił wybór podejścia i metody – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował biegły. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W oparciu o 12 transakcji działkami niezabudowanymi w gminie R. (po wcześniejszym odrzuceniu cen skrajnych) ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi tj. położenie, dostępność komunikacji, rodzaju użytków, poziomu kultury rolnej. Biegły ustalił również wartość nasadzeń tj. drzew i upraw. W ocenie Sądu operat został sporządzony prawidłowo. Dodatkowo rzeczoznawca przestawił obszerne wyjaśnienia odnośnie sporządzonego operatu w pismach z 20 września 2013 r. i 16 października 2013 r. Należy podnieść, że w sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Należy z całą mocą podkreślić, że rekonstrukcja normy prawnej kształtującej zasadę przyznania słusznego odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi musi być dokonana z uwzględnieniem art. 134 ust. 3-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia z 21 września 2014 r. Niezwykle pomocnym w tym procesie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym wyjaśniono, że "obecnie zakres tej regulacji został dostosowany do zakresu ustawy o inwestycjach drogowych, która jest wprost powołana w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniono fakt, że ustawa ta nie przewiduje już umownego trybu nabywania nieruchomości. Powtórzono wyrażoną w uchylonym § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadę uwzględniania stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Ponadto przepis nakazuje wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, które powinno być ocenione zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W ocenie Trybunału, nowa formuła § 36 rozporządzenia niewątpliwie ułatwia zidentyfikowanie normy postępowania rządzącej określaniem wartości nieruchomości nabywanych pod budowę dróg". Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalania odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma więc to, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona na ten cel. Jeżeli tak było, to dopuszczalne będzie zastosowanie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i określenie wysokości odszkodowania według tzw. alternatywnego sposobu korzystania ustalanego na podstawie cen nieruchomości nabywanych pod drogi. Dalsza część uzasadnienia powołanego orzeczenia Trybunału w sposób nie pozostawiający wątpliwości wyjaśnia zagadnienie uwzględniania przeznaczenia nieruchomości pod drogi: "Trybunał jeszcze raz podkreśla, że przepis ten odnosi się do nieruchomości rzeczywiście przeznaczonych (już, czy wcześniej) pod budowę dróg. Nie mamy więc do czynienia z fikcyjnym założeniem, lecz ze sposobem określenia zakresu zastosowania tego przepisu. Przypadki objęte wnioskiem Rzecznika, a zatem wywłaszczenia nieruchomości jeszcze nieprzeznaczonych pod budowę drogi, objęte są treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który - wbrew zarzutom - nie stosuje fikcji przeznaczenia gruntu pod drogę, lecz - wyraźnie i wprost - nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości "na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej", a cen - na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zakres zastosowania obu kwestionowanych przepisów jest rozłączny, a sposób określania odszkodowania dostosowany do dwóch różnych sytuacji: nieruchomości drogowej (ust. 1) i o innym przeznaczeniu (ust. 4). (...) Trybunał zwraca uwagę, że zmieniony § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, nadal - prawidłowo - odsyła do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji, tak jak czynił to uchylony § 36 ust. 4. Dodanie, że chodzi o "przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji" - w świetle ustawowej definicji "stanu nieruchomości" - należy uznać za superfluum, czyli powtórzenie tego, co jest już powiedziane w pierwszej części przepisu". Skarżący zarzucił, że biegły nieprawidłowo przyjął, że na rynku regionalnym nie występuje wystarczająca ilość nieruchomości drogowych poprzez błędne rozumienie rynku. Tymczasem w przedmiotowej sprawie kwestia ta nie miała żadnego wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo wycenił ją na podstawie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko to znaczenie, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowego na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Wobec tego zarzut skargi odnośnie nie wskazania obszaru i okresu badanego rynku nieruchomości drogowych jest nieskuteczny. Ubocznie, odnosząc się do zarzutów skargi, co do wadliwie zdefiniowanych przez organy pojęć rynków: "lokalnego" i "regionalnego", wskazać należy, że organy prawidłowo je zdefiniowały. Jak słusznie zauważył Minister definicji tych pojęć należy poszukiwać w regulacjach ustawowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego tj. w przepisach art. 6 i art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które organ powołał. Wobec tego doszukiwanie się innego znaczenia tych pojęć oraz wykładanie ich w sposób wskazany w skardze jest nieuprawnione. Z tych przyczyn chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu wadliwie definiującego pojęcia rynku lokalnego i regionalnego. Wbrew twierdzeniom skargi organy nie naruszyły przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, 80 kpa i 107 § 3 kpa. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, wyjaśniły motywy jakimi kierowały się wydając rozstrzygnięcie, dokonały właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym operatu szacunkowego i pism rzeczoznawcy, a organ II instancji odniósł się do zarzutów odwołania. Z uwagi na zastrzeżenia skarżącego do operatu organ I instancji zwracał się do rzeczoznawcy, celem ustosunkowania się do zarzutów. Rzeczoznawca w pismach z 20 września 2013 r. i z 16 października 2013 r. udzielił szczegółowych wyjaśnień. W tej sytuacji zarzut skargi o bezkrytycznym przyjęciu do ustalenia odszkodowania operatu jest chybiony. Skoro organ zwracał się do rzeczoznawcy o udzielenie wyjaśnień (na własne żądanie i wniosek skarżącego), a organ I instancji przedstawił jako dowód w sprawie wykaz nieruchomości nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi, to nie sposób uznać zasadności powyższego zarzutu. Nie można także podzielić zarzutu skargi dotyczącego błędnie określonego przedmiotu postępowania w postanowieniu z [...] marca 2013 r. o wszczęciu postępowania z urzędu. Z punktu 1 tego postanowienia wynika, że dotyczy ono ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] ze wskazaniem powierzchni działki, jej miejsca położenia, z powołaniem obrębu geodezyjnego, księgi wieczystej i byłego właściciela. Wskazano również decyzję na mocy której działka została przejęta na rzecz Skarbu Państwa i na jaki cel. Wprawdzie w punkcie drugim postanowienia o dopuszczeniu dowodu z wizji lokalnej jak i uzasadnieniu użyto sformułowania "nieruchomościach" zamiast " nieruchomości", to jednakże uznać należy, że jest to oczywista omyłka pisarska, nie mająca żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie może z tej przyczyny skutkować uchyleniem decyzji. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie dotyczyło odszkodowania tylko za jedną działkę tj. nr [...]. Wynika to z dowodów zebranych w sprawie, dokumentów, pism skarżącego, operatu, zawiadomień organów obydwu instancji w trybie art. 10 § 1 kpa - z 23 sierpnia 2013 r. i z 12 lutego 2014 r., odwołania skarżącego oraz z decyzji organów. W toku postępowania skarżący nie kwestionował przedmiotu postępowania, przez co należy rozumieć, że nie miał on wątpliwości, czego ono dotyczy. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.