II GSK 947/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Beata Kozicka Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1274/14 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia rzecznika dyscyplinarnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1274/14 oddalił skargę G. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: Prezydium NRA) z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie wyłączenia rzecznika dyscyplinarnego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym przeciwko adw. G. B., wnioskiem z dnia 29 czerwca 2012 r. Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej (ORA) w Łodzi wystąpił do Sądu Dyscyplinarnego ORA w Łodzi o tymczasowe zawieszenie wyżej wymienionego w czynnościach zawodowych z uwagi na manifestowane lekceważenie dla prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Pismem z dnia 16 lipca 2012 r. adw. G. B. wniósł o wyłączenie Rzecznika Dyscyplinarnego ORA w Łodzi, a w uzupełnieniu wniosku także o wyłączenie jego zastępców, zarzucając im brak bezstronności. Postanowieniem z dnia 20 września 2013 r. Sąd Dyscyplinarny przekazał wniosek do rozpatrzenia ORA w Łodzi. Uchwałą z dnia [...] września 2013 r. ORA w Łodzi oddaliła wniosek. Wskazaną na wstępie uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydium NRA, po rozpatrzeniu odwołania adw. G. B., uchyliło powyższą uchwałę ORA i umorzyło postępowanie w sprawie. Prezydium NRA stwierdziło, że organem, w którego kompetencji pozostaje rozstrzygnięcie złożonego wniosku jest Rzecznik Dyscyplinarny NRA. Zdaniem Prezydium NRA, Sąd Dyscyplinarny postanowieniem z dnia 20 września 2013 r. nietrafnie orzekł o przekazaniu wniosku do ORA w Łodzi, a ORA nie skorygowała tego błędu i podjęła uchwałę nie mieszczącą się w jej kompetencjach. Z tych przyczyn organ samorządu adwokackiego II instancji uchylił przedmiotową uchwałę i umorzył postępowanie, wyjaśniając równocześnie, że skoro w tej sprawie nie przysługuje droga administracyjna, to ORA powinna przekazać wniosek obwinionego adwokata do rozpatrzenia Rzecznikowi Dyscyplinarnemu NRA. W skardze do WSA w Warszawie G. B. wniósł o uchylenie uchwały Prezydium NRA, wyjaśniając, że organ zasadnie uchylił błędną uchwałę ORA w Łodzi, ale nietrafnie umorzył przy tym postępowanie, bo sprawą powinien się zająć Rzecznik Dyscyplinarny NRA. Prezydium NRA wniosło o oddalenie skargi. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem. Sąd wskazał, że odpowiedzialność dyscyplinarną adwokatów i aplikantów adwokackich regulują przepisy działu VIII ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy w sprawach dyscyplinarnych orzekają: sąd dyscyplinarny izby adwokackiej oraz Wyższy Sąd Dyscyplinarny. Zgodnie z art. 95n ustawy do wyłączenia rzecznika dyscyplinarnego mają odpowiednie zastosowanie art. 47 i 48 Kodeksu postępowania karnego. Sąd stwierdził, że z tych przepisów wynika, iż organem, w którego kompetencji pozostaje rozstrzygnięcie wniosku o wyłączenie Rzecznika Dyscyplinarnego ORA i jego zastępców jest Rzecznik Dyscyplinarny NRA. WSA wskazał dalej, że co prawda Sąd Dyscyplinarny ORA w Łodzi na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. przedmiotowy wniosek o wyłączenie postanowił przekazać do rozpoznania ORA w Łodzi, jednak ORA powinna z urzędu badać swoją właściwość rzeczową (i miejscową), czego w niniejszej sprawie nie uczyniła i oddaliła wniosek nie zauważając, że nie jest organem właściwym do jego rozpatrzenia. W ocenie WSA, Prezydium NSA rozpatrując odwołanie skarżącego nie mogło stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, a jedynie wydać orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zdanie 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) to jest: uchylić zaskarżoną uchwałę i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Pomimo że Prezydium NSA uchyliło zaskarżoną uchwałę i "umorzyło postępowanie" Sąd uznał, iż kontrolowana uchwała odpowiada prawu, gdyż postępowanie przed organem I instancji jest bezprzedmiotowe, bowiem organ ten nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy. Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy mógł wydać uchwałę ograniczoną tylko do orzeczenia o bycie prawnym uchwały I instancji. Katalog rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. jest zamknięty, a uchwała organu odwoławczego ograniczająca się do uchylenia uchwały organu I instancji byłaby nieważna. Sąd dodał, iż umorzenie postępowania nie wyklucza przekazania żądania strony organowi właściwemu. Przeciwnie, po umorzeniu postępowania Prezydium NRA winno przekazać wniosek o wyłączenie Rzecznikowi Dyscyplinarnemu NRA. Skargą kasacyjną G. B. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 zdanie 2 k.p.a. poprzez przyjęcie i uznanie, że organ odwoławczy – Prezydium NRA poza uchyleniem zaskarżonej uchwały władne było umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, w sytuacji gdy w ten sposób organ odwoławczy "przejmuje" kompetencje organu I instancji jako władnego wyłącznie do umorzenia postępowania, co jest oceną niewłaściwą. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ II instancji nie mógł w tej sprawie orzekać merytorycznie, co jest zastrzeżone dla organu I instancji i uznał, że z tego punktu widzenia wyrok WSA jest niewłaściwy. Prezydium NRA nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania również przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie z zastrzeżeniem wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy też uwagę na art. 177 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest terminem do wniesienia skargi kasacyjnej, rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów podniesionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Ocenę zasadności, a tym samym i skuteczności zarzutów kasacyjnych, poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania i jaka była forma tego naruszenia. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, co należy rozumieć jako obowiązek autora skargi kasacyjnej wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i wyjaśnienia na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie), lub w odniesieniu do naruszenia prawa procesowego wskazania naruszonego przepisu postępowania, podania formy naruszenia oraz wyjaśnienia wpływu zarzucanego jego naruszenia na wynik sprawy (podobnie m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r. o sygn. akt II GSK 252/15; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r. o sygn. akt I GSK 1753/14; CBOSA). Generalnie rzecz ujmując uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno prezentować argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Podsumowując, systemowa interpretacja art. 176 i art. 183 p.p.s.a. uzasadnia twierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. o sygn. akt I GSK 482/12; CBOSA). Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji, który uznał za zgodne z prawem, podjęte w formie uchwały, rozstrzygnięcie Naczelnej Rady Adwokackiej, która rozpoznając odwołanie od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej oddalającej wniosek skarżącego o wyłączenie rzecznika dyscyplinarnego ORA w Łodzi i jego zastępców i stwierdzając niewłaściwość organu, uchyliła zaskarżoną uchwałę i umorzyła postępowanie. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa i podkreślił, iż NRA nie mogła stwierdzić nieważności postępowania, a jedynie wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a., co też prawidłowo uczyniła. Skarga kasacyjna wywiedziona od tego wyroku nie odwołuje się do żadnej z podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., ograniczając się do stwierdzenia, iż naruszony został zaskarżonym wyrokiem art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a. bowiem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, umorzenie postępowania przez NRA stanowiło "przejęcie" kompetencji organu, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została wadliwie sformułowana i narusza rygorystyczne zasady jakie stawiają przed tego rodzaju środkiem zaskarżenia przywołane wyżej i objaśnione przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Autor skargi kasacyjnej nie pokusił się o przywołanie podstawy prawnej zaskarżenia, nie wyjaśnił ani w jaki sposób wskazany przezeń przepis został naruszony, ani w jaki sposób przepis postępowania administracyjnego mógł naruszyć Sąd. Niepoprawnie postawiony został zarzut w petitum skargi kasacyjnej, a błędu tego nie naprawia w żaden sposób powierzchowne i skrótowo podane uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, mając wszakże na uwadze podjętą w pełnym składzie uchwałę wyjaśniającą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09; publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1; CBOSA), stwierdza jedynie, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję może umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Umorzenie przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji na tej podstawie nie oznacza rzecz jasna nierozpoznania żądania strony, bowiem żądanie to – wyłączenie Rzecznika Dyscyplinarnego ORA w Łodzi i jego zastępców – podlega przekazaniu według właściwości, co zresztą stwierdził Sąd I instancji we wniosku końcowym. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zgodnie z art. 107 p.p.s.a. nieobecność stron lub pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Jednakże, na podstawie art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli m.in. nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć (...). Na prośbę pełnomocnika skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 109 p.p.s.a., dwukrotnie odraczał termin rozpoznania sprawy, stwarzając tym samym warunki rozbudowania znikomej argumentacji uzasadnienia postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Pełnomocnik nie skorzystał z przysługującego mu prawa, formułując kolejny, trzeci wniosek o odroczenie rozprawy – tym razem z uwagi na, jak stwierdził, zaplanowany urlop wypoczynkowy, którego termin przypadał na dzień rozprawy 9 maja 2017 r. Należy z całą mocą podkreślić, że przysługujące na podstawie wskazanego przepisu cyt. ustawy prawo odroczenia rozprawy nie może być nadużywane i powodować stanu, w którym sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie może doczekać się rozpoznania z uwagi na zgłaszane przez profesjonalnego pełnomocnika różne przeszkody. Wynikająca z art. 107 p.p.s.a. zasada oraz fakt powiadomienia pełnomocnika skarżącego o terminie rozprawy ze znaczącym wyprzedzeniem, pozwalającym na ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego wykluczało uznanie zgłoszonej przeszkody w stawiennictwie za przeszkodę "nie do przezwyciężenia" i uwzględnienie ponownego wniosku o odroczenie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.