I OSK 751/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 636/14 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. na rzecz Z. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 636/14, na skutek skargi Z. K., uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Z. K. w dniu 7 lutego 2014 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Ś. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscowości R. nr [...], składającego się z 3 izb o powierzchni mieszkalnej 48,7 m2. Do wniosku załączył umowę najmu lokalu z [...] czerwca 2013 r. zawartą pomiędzy nim a Gminą R. oraz aneks do umowy z [...] września 2013 r., uchwałę Rady Gminy R. z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż ww. lokalu Z. K. w trybie bezprzetargowym i fakturę VAT z 3 lutego 2014 r. nr [...]. Komendant Powiatowy Policji w Ś. decyzją z [...] lutego 2014 r. odmówił Z. K. przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Wskazał, że w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 864), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 17 października 2001 r.", określone są dokumenty, które należy złożyć, aby uzyskać pomoc finansową. Wnioskodawca nie załączył natomiast do wniosku żadnego z dokumentów wymienionych we wskazanym przepisie, a zatem brak było podstaw do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. wniósł o jej uchylenie podnosząc, że katalog dokumentów wskazany w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 17 października 2001 r. ma charakter przykładowy. Podkreślił, że dołączył do wniosku dokumenty potwierdzające ubieganie się o uzyskanie lokalu mieszkalnego od gminy. [...] Wojewódzki Komendant Policji w L. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podstawowym prawem funkcjonariusza w służbie stałej jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem przysługujących norm zaludnienia. Zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego jest pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o Policji", jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy podniósł dalej, że decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Ś. przydzielił Z. K. lokal mieszkalny, położony w R. nr [...], który nie odpowiada przysługującym funkcjonariuszowi i jego rodzinie normom zaludnienia, jednak skarżący w oświadczeniu z [...] sierpnia 2006 r. wyraził zgodę na jego przydział. W związku z likwidacją Posterunku Policji w R. wszczęta została procedura wygaszenia prawa trwałego zarządu KWP w L. dla nieruchomości położonej w R. nr [...]. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Starosta Ś. wygasił trwały zarząd KWP w L. dla ww. nieruchomości. Komendant podkreślił, że skarżący nie ubiega się o uzyskanie lokalu mieszkalnego, tylko dokonuje wykupu lokalu mieszkalnego, zajmowanego na podstawie umowy najmu z [...] czerwca 2013 r. zawartej pomiędzy nim i Gminą R. Powyższe doprowadzi do zmiany tytułu prawnego do zajmowanego lokalu z najmu na własność. Tymczasem z przepisów wynika, że celem pomocy finansowej jest uzyskanie lokalu mieszkalnego. W skardze na powyższą decyzję Z. K. wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 rozporządzenia z 17 października 2001 r. oraz art. 7 - 10 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniósł, że w chwili składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie dysponował lokalem mieszkalnym otrzymanym na podstawie decyzji o przydziale. Podkreślił, że aktualnie zajmuje lokal na podstawie umowy najmu z Gminą R. Organy policji nie realizują zatem wobec skarżącego ustawowego prawa do lokalu, bowiem przez uzyskanie lokalu mieszkalnego rozumie się odpłatne nabycie. Uchwałą z [...] grudnia 2013 r. Rada Gminy R. przyznała skarżącemu prawo pierwokupu lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w R. nr [...]. Wykup mieszkania jest nabyciem w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. Skarżący podniósł również, że katalog dokumentów wskazany w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 17 października 2001 r. ma charakter przykładowy. Stwierdził, że dołączył do wniosku dokumenty potwierdzające ubieganie się o uzyskanie lokali mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 listopada 2014 r. uchylił decyzje organów I i II instancji. Sąd wskazał, że skarżący pełni służbę w Komisariacie Policji w P., gdzie zajmuje stanowisko dzielnicowego. We wniosku z [...] lutego 2014 r. ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego w miejscowości R. nr [...], składającego się z 3 izb o powierzchni mieszkalnej 48,7 m2, w tym powierzchnia pokoi 28,80 m2. W chwili składania wniosku, zajmował ww. lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu z [...] czerwca 2013 r. zawartej z Gminą R. W lokalu tym mieszka z żoną i trójką małoletnich dzieci. Sąd podał, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, określając uprawnienie policjanta do uzyskania pomocy finansowej, wiąże je z obowiązkiem organu administracji publicznej przewidzianym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Pomoc finansowa jest skutkiem niedopełnienia przez właściwy organ obowiązku przyznania policjantowi w służbie stałej na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego o powierzchni uwzględniającej uprawnienia funkcjonariusza w zakresie przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej z racji zajmowanego stanowiska służbowego, z jednoczesnym uwzględnieniem liczby członków rodziny policjanta. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się pomocy finansowej, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). W ocenie Sądu, w świetle powyższych regulacji, warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego należy wiązać z taką sytuacją, w której policjant spełnia przesłankę do uzyskania lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy o Policji, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Powyższe odnosi się również do sytuacji, w której policjant nie dysponuje lokalem odpowiadającym normom powierzchni mieszkalnej. Może wtedy otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a zatem i pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu. Sąd zwrócił uwagę na § 4 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 18 maja 2015 r.", z którego wynika, że przydział lokalu o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia nie pozbawia policjanta prawa do uzyskania lokalu o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. W sprawie bezsporne jest, że skarżący zajmuje ten sam lokal mieszkalny, najpierw na podstawie decyzji o przydziale, następnie na podstawie umowy najmu, który nie odpowiada przysługującej mu normie zaludnienia. Powierzchnia mieszkalna, jaką dysponuje rodzina skarżącego wynosi 28,80 m2. Skarżącemu przysługuje tymczasem 5 norm zaludnienia, czyli powierzchnia mieszkalna mieszcząca się w przedziale 35-50 m2. Zgodnie bowiem z § 3 ww. rozporządzenia z 18 maja 2005 r., norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W myśl § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 18 maja 2005 r. dla policjanta posiadającego rodzinę przyjmuje się po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4, z których z kolei wynika, że liczba przysługujących norm zaludnienia związana jest z grupą zaszeregowania przypisaną stanowisku służbowemu, na które policjant został mianowany. W ocenie Sądu, w tej sytuacji skarżącemu przysługuje pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, ponieważ powierzchnia przydzielonego mieszkania jest mniejsza od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie również argumenty organu I instancji, który odmowę przyznania pomocy finansowej uzasadnił brakiem dokumentów, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 17 października 2001 r., tym bardziej że organ nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skargę kasacyjną od wyroku z 27 listopada 2014 r. wniósł [...] Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez r.pr. A. G., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez uchylenie decyzji obu instancji, w sytuacji gdy organy dokonały właściwej interpretacji przepisów art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 w zw. § 4 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 18 maja 2005 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że lokal mieszkalny, którego wykupu dotyczy wniosek o pomoc finansową, Z. K. otrzymał i zajął na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2006 r. Niewątpliwie lokal ten ma mniejszy metraż niż normy przysługujące skarżącemu, jednakże wyraził on zgodę na przydział takiego lokalu. Organ wygaszający trwały zarząd nad nieruchomością zapewnił przy tym skarżącemu ciągłość umowy najmu, a co więcej umożliwił mu wykup lokalu na preferencyjnych warunkach. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom Sądu, organ wywiązał się z ustawowego obowiązku, jakim było zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych Z. K. poprzez przydział lokalu mieszkalnego decyzją z [...] sierpnia 2006 r. W tej sytuacji skarżący nie jest uprawniony do ubiegania się po raz drugi o pomoc w zaspokojeniu swoich potrzeb mieszkaniowych, tym razem w postaci pomocy finansowej na wykup mieszkania i to dokładnie tego samego, które było mu przydzielone na podstawie decyzji o przydziale z zasobów MSW. Na gruncie wykładni językowej i logicznej przepisów ustawy o Policji nie ma znaczenia, że w dacie wykupu, lokal ten nie był już zajmowany na podstawie decyzji o przydziale, a na podstawie umowy najmu łączącej skarżącego z gminą. Uzyskanie pomocy finansowej na wykup mieszkania przez Z. K. w sytuacji, gdy uzyskał on już wcześniej taki lokal na mocy decyzji organu stanowiłoby dwukrotne skorzystanie z ustawowego przywileju, jakim jest zapewnienie potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Z. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma wskazał, że od momentu przydziału przedmiotowego lokalu, przydział ten, ze względu na niespełnienie norm, nie stanowił pomocy finansowej w rozumieniu ustawy o Policji. Przydział ten nie zaspokajał bowiem potrzeb mieszkaniowych policjanta, a tym samym nie był pomocą finansową w rozumieniu ustawy. Przy tym samo wyrażenie przez skarżącego zgody na przydział nie oznacza, że przyznanie lokalu niespełniającego normy zaludnienia zaczęło spełniać przesłanki ustawowe – od samego początku nie mogło ono stanowić zrealizowania ustawowego obowiązku organu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Oznacza to konieczność prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych w skardze, tj. powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zarzut naruszenia prawa materialnego został sprecyzowany jako naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez stwierdzenie naruszenia przez organy Policji prawa w sytuacji, gdy organy dokonały właściwej interpretacji przepisów art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 w zw. § 4 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 18 maja 2005 r. Zarzucane naruszenia wskazanych przepisów nie precyzują przy tym na czym polegało niewłaściwe ich zastosowanie lub błędna ich interpretacja. Spełnienie wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a. wymaga wskazania, czy skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Obowiązkiem zatem autora skargi kasacyjnej jest przedstawienie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, ale także wyjaśnienie na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że powołanie się w skardze kasacyjnej na podstawę naruszenia prawa materialnego nie może ograniczyć się do powołania przepisu (normy) prawa materialnego bez wskazania sposobu jego naruszenia i wyjaśnienia, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu, a także jak, zdaniem skarżącego, zakwestionowany przepis powinien być rozumiany, bądź jaki przepis powinien być zastosowany. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowi w istocie opis stanu faktycznego zamiast polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji co do niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa czy też błędnej ich wykładni. Ze stwierdzenia autora skargi kasacyjnej, że uzyskanie pomocy finansowej przez Z. K. na wykupienie mieszkania w sytuacji, gdy uzyskał lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej stanowiłoby dwukrotne skorzystanie z pomocy przewidzianej dla policjantów, można jedynie wnosić, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie uniemożliwiają ustalenia granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Nie narusza prawa dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, w myśl której przepis ten, określając uprawnienie policjanta do uzyskania pomocy finansowej, wiąże je z obowiązkiem organu administracji publicznej przewidzianym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 wskazano, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. A więc ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu zatem wiązać należy tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez ustawę (art. 95 ustawy), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy). W konsekwencji taki policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 94 ust. 1 ustawy), tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 95 ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wobec powyższego prawidłowo wskazał, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest skutkiem niedopełnienia przez właściwy organ obowiązku przyznania policjantowi w służbie stałej na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego o powierzchni uwzględniającej uprawnienia funkcjonariusza w zakresie przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej z racji zajmowanego stanowiska służbowego z jednoczesnym uwzględnieniem liczby członków rodziny policjanta. W myśl art. 89 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. W sprawie bezsporne jest, że Z. K. zajmuje lokal mieszkalny, który nie odpowiada przysługującej mu normie zaludnienia. Przysługuje mu 5 norm zaludnienia, co oznacza, że posiadany przez niego lokal mieszkalny nie zaspokaja uprawnień policjanta w zakresie prawa do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ustalenie to nie zostało zakwestionowane wniesioną skargą kasacyjną, która oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Dalszą konsekwencją powyższego ustalenia jest twierdzenie, że prawo policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego nie zostało zrealizowane, ponieważ funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny nieodpowiadający (mniejszy) przysługującym mu normom zaludnienia. Tylko bowiem w sytuacji posiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przydzielonego w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu czy też uzyskania lokalu mieszkalnego w inny sposób, jeśli powierzchnia mieszkalna odpowiada należnym funkcjonariuszowi normom zaludnienia (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji), można mówić o tym, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego, przewidziane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, zostało zaspokojone. W przeciwnym razie mamy do czynienia z sytuacją uregulowaną w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu. Należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, że dla uprawnienia policjanta do pomocy finansowej bez wpływu pozostaje sposób, w jaki uzyskał lokal mieszkalny, istotne jest natomiast, czy lokal ten odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1) jest szerokie i odnosi się także do przypadku, gdy policjant posiada lokal mieszkalny, który jednak z uwagi na jego powierzchnię, niezgodną z obowiązującymi normami, nie zaspokaja prawa do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariusz policji w służbie stałej zachowuje prawo do pomocy finansowej nie tylko w przypadku nieprzydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ale także w sytuacji posiadania lokalu mieszkalnego (bez względu na źródło jego uzyskania), którego powierzchnia mieszkalna jest niezgodna z przysługującą (wyrok NSA z 28 maja 2010 r. I OSK 1616/09). Jeśli chodzi zaś o zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia z 18 maja 2005 r., tj. § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 w zw. § 4 ust. 1 zdanie drugie, nie jest możliwe odniesienie się do nich z tego względu, że zostały błędnie określone. Przepisy § 2 nie zawierają takich jednostek redakcyjnych jak ustępy, a zostały jedynie ujęte jako punkty. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia jest jednozdaniowy. Wadliwa konstrukcja omawianych zarzutów wyklucza możliwość dokonania przez sąd kasacyjny merytorycznej oceny takich zarzutów. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Dopiero prawidłowe wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie będzie przytoczeniem podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.