I SA/Wa 1007/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. O. i J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy M. oraz B. i J. małżonków O. od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. i J. małżonków O. w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położoną w obrębie [...], gm. [...], wydzieloną pod drogę publiczną, gminną. Rozstrzygnięcie organ uzasadnił stwierdzeniem, że nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: "ugn"). Od powyższej decyzji odwołał się Wójt Gminy M. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, że sporządzony operat szacunkowy budzi zastrzeżenia i Gmina nie zgadza się z ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartością nieruchomości. Odwołanie złożyli także B. i J. O., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy i oparcie decyzji na operacie szacunkowym nieodpowiadającym wymogom prawa. Wojewoda [...] stwierdził, że z treści ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. z [...] stycznia 2006 r. nr [...], zmienionej decyzją z [...] lutego 2006 r. nr [...], wynika, iż zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewid. [...], gm. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...]. Na skutek dokonanego podziału wyodrębniona została m.in. działka nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczona pod drogę publiczną, gminną oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 4 KDD. Decyzja powyższa stała się ostateczna [...] marca 2006 r. Stosownie do przepisu art. 98 ust. 1 ugn z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne, powiatowe, wojewódzkie czy krajowe przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Zasadę tę stosuje się do postępowania podziałowego prowadzonego na wniosek właściciela. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane (obowiązek sporządzenia protokołu). Wojewoda podniósł, że bez przeprowadzenia uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Podstawą bowiem wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania jest negatywny wynik uzgodnień pomiędzy stronami. Organ wojewódzki wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonych uzgodnień w dniu 10 marca 2008 r., z którego wynika, że za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną strony prowadzące uzgodnienia nie ustaliły odszkodowania, gdyż nie doszły do porozumienia. W związku z tym właściciele gruntów – B. i J. O., uznali rokowania za zakończone negatywnie. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do uzgodnień wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalenie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Właściciele gruntów wystąpili z wnioskiem do Starosty [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego i ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Decyzją Starosty [...] z [...] maja 2007 r. nr [...] ustalono odszkodowanie na rzecz wnioskodawców w wysokości [...] zł. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, którą zaskarżyli B. i J. O. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli B. i J. O.. Wyrokiem z 11 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1559/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] oraz decyzję Starosty [...] nr [...], wskazując na uchybienia w operacie szacunkowym przyjętym do ustalenia odszkodowania. W ponownie prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniu, zlecono wykonanie nowego operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Następnie przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego. Podczas rozprawy J. O. zakwestionował wycenę nieruchomości w kwocie [...] zł uznając, że jest zaniżona. Starosta [...] decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] ustalił odszkodowanie. Od powyższej decyzji złożyli odwołanie poprzedni właściciele nieruchomości wnosząc o jej zmianę i przyznanie odszkodowania w wysokości [...] zł, zarzucając organowi ustalenie zaniżonego odszkodowania oraz niezastosowanie się do zaleceń zawartych w wyroku Sądu. Decyzję tę zakwestionował także Wójt Gminy M. w związku z oparciem jej na operacie zawierającym nieprawidłowości. Decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zalecając organowi sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Po zebraniu dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, Starosta [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzony został w dniu [...] czerwca 2012 r., a następnie po uwzględnieniu zastrzeżeń do jego prawidłowości wykonany został nowy operat w dniu [...] stycznia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. S., który przyjęty został jako dowód w sprawie. W oparciu o ten operat wydana została przez Starostę [...] decyzja z [...] maja 2013 r. nr [...] ustalająca odszkodowanie w wysokości [...] zł. Od decyzji tej odwołali się B. i J. O. zarzucając, że w sprawie doszło do tych samych uchybień proceduralnych, jak w poprzednich rozstrzygnięciach, oraz Wójt Gminy M. zarzucając, że nieprawidłowo został sporządzony operat szacunkowy. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] rozpatrując sprawę wskazał, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Określenie wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy – K. S. sporządzając operat uznała, że istnieje możliwość stosowania dla celów wyceny tej nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi. Zgodnie z art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Dokonując wyboru podejścia, metody i techniki szacowania rzeczoznawca zdecydowała się na określenie wartości nieruchomości podejściem porównawczym i metodą korygowania ceny średniej. Wojewoda stwierdził, że instytucja przewidziana w ust. 1 art. 98 ugn – obok nabycia w drodze umowy sprzedaży, czy wywłaszczenia – jest jedną z form pozyskiwania terenów na cele publiczne. Uregulowanie zawarte w art. 98 ust. 1 mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia przez fakt, że w wyniku wydzielenia ostateczną decyzją o podziale działek gruntu pod drogę, następuje pozbawianie dotychczasowego właściciela własności tych działek. Podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy z [...] stycznia 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.S., który zdaniem organu odwoławczego, pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi zasady jego sporządzania – rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Organ wyjaśnił, że z informacji zawartej w operacie na stronie 8 wynika, że działka przeznaczona była pod budowę drogi publicznej. Zatem sposób wyceny powinien być zgodny z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r., czyli jeśli stan rynku na to pozwala, wartość gruntu powinna być określona na podstawie cen "nieruchomości drogowych". Przedmiotowy operat szacunkowy określił wartość działki oznaczonej nr [...] na podstawie cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi, z obszaru powiatu pruszkowskiego – zatem od strony formalnej, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Jednakże do porównań przyjęto zarówno transakcje nieruchomościami pod drogi publiczne (obiekt o cenie minimalnej), jak i pod drogi wewnętrzne (nieruchomość o cenie maksymalnej). Taki sposób wyceny jest, zdaniem Wojewody, niewłaściwy, gdyż te ostatnie drogi nie należą do kategorii dróg publicznych i nie można ich stosować, jako "zamienników" transakcji drogowych. Organ zwrócił także uwagę na znaczną dysproporcję jednostkowych cen transakcyjnych – od 80 zł/m2 do 574 zł/m2 (700% różnicy). Powstaje więc wątpliwość, czy są to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Organ odwoławczy zauważył, że z charakterystyki cech rynkowych (tab. str. 11-12) wynika ponadto, że do wspólnej bazy danych zakwalifikowano zarówno nieruchomości usytuowane na terenach miejskich – P. (ocena "bdb" lokalizacji), jak i na terenach wiejskich (ocena "słaba" i "b. słaba"). Miejskie i wiejskie nieruchomości nie mogą być uznane za "podobne", gdyż ceny gruntów miejskich są znacząco droższe, niż gruntów wiejskich. Ponadto w niniejszym przypadku chodzi o tereny wsi G., której podobieństwo pod względem lokalizacji do P. jest wątpliwe i nie zostało wyjaśnione w treści operatu przez autorkę. Zdaniem Wojewody, tych nieprawidłowości w operacie nie dostrzegł organ I instancji i uznał go za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Stanowi to, w ocenie Wojewody, naruszenie przepisów art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r., co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji. Organ wskazał także na różnice powierzchni działek porównawczych z tabeli na str. 13 – od 13 m2 (poz. 1 i 7) do 2497 m2 (poz. 25). Rzeczoznawca uznała w operacie, że cecha "wielkość działki" ma znaczenie na badanym rynku lokalnym (waga 30%, łącznie z atrybutem "kształt działki"). Skoro tak, to należało się spodziewać doboru obiektów porównawczych, które nie odznaczałyby się aż takimi różnicami w tym względzie. Obiekt wyceniany ma powierzchnię [...] m2. W ocenie organu, takie założenie, bez dodatkowej, szczegółowej analizy cen transakcyjnych na poszczególnych obszarach wytyczonego rynku lokalnego, wydaje się niedopuszczalne, gdyż orzecznictwo sądowoadministracyjne wyraża stanowisko, że nie można uznać, iż nieruchomości położone na terenie miasta są nieruchomościami podobnymi ze względu na położenie z nieruchomością zlokalizowaną na terenie wiejskim, jaką jest nieruchomość wyceniona dla celów odszkodowania w niniejszej sprawie. Wojewoda podkreślił, że operat powinien być sporządzony zgodnie z art. 175 ust. 1 ugn w korelacji z § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tej czynności oraz zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w postępowaniu odszkodowawczym. Z uwagi na jego wagę musi on zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Prawo to może zostać zrealizowane tylko i wyłącznie poprzez gwarancje oceny tego dowodu. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle powyższego należało stwierdzić, że powyższy operat szacunkowy w obecnej formie nie powinien stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym dla potrzeb konkretnej sprawy operacie winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. Wojewoda, powołując treść art. 154 ugn, podkreślił że dokonany przez biegłego wybór metody szacowania nieruchomości nie może być dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania nieruchomości, określonymi przepisami prawa. Organ odwoławczy uznał, że słusznie odwołujący się zarzucają uniemożliwienie stronom realnego udziału w postępowaniu i wpływu na treść orzeczenia, a także naruszenie przepisu art. 89 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: "kpa") poprzez zaniechanie wyznaczenia rozprawy administracyjnej, pomimo skierowania wniosku strony, podczas gdy w sprawie zaistniała konieczność wyjaśnienia okoliczności spornych przy udziale stron i rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem Wojewody, w przedmiotowym postępowaniu należy sporządzić nową wycenę nieruchomości. Na etapie postępowania odwoławczego, nie jest możliwe dokonanie tej czynności na podstawie art. 136 kpa, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Dopuszczenie bowiem przez organ II instancji jako dowód operatu sporządzonego w obecnym stanie prawnym i merytoryczne rozstrzygnięcie pozbawiłoby strony możliwości odwołania się od takiej decyzji, z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych i przeczyłoby istocie normy wyrażonej w art. 15 kpa. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania ma znaczenie kluczowe dla organów orzekających i dla podmiotów występujących o odszkodowanie. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Konieczność sporządzenia w sprawie operatu szacunkowego na nowo, uzasadniała zatem, z powyżej wskazanych przyczyn zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Wojewoda wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien, dysponując wyceną nieruchomości wykonaną zgodnie z art. 175 ust. 1 ugn w korelacji z § 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przeprowadzić postępowanie odszkodowawcze, w tym w szczególności zapoznać strony z wyceną oraz wydać decyzję odszkodowawczą w oparciu o prawidłową wycenę nieruchomości. Na decyzję Wojewody [...] skargę złożyli B. i J. O. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80 § 3 oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz nie rozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących, a dotyczących uchybień proceduralnych i prawnych organu I instancji, co skutkuje ograniczeniami w możliwości pełnego wyegzekwowania zasad wynikających z art. 138 § 2 kpa; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 in fine kpa, poprzez jedynie cząstkowe wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ograniczenie się w tym zakresie do wskazania na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, podczas gdy tok postępowania przed organem I instancji i postawione przez skarżących zarzuty w odwołaniu implikują konieczność zajęcia przez Wojewodę merytorycznego stanowiska w przedmiocie uchybień organu I instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w sprawie czterokrotnie wydawano decyzje, które były uchylane przez organ odwoławczy lub przez Sąd. Decyzje starosty były uchylane z powodu naruszania tych samych przepisów. Świadczy to, że Starosta [...] konsekwentnie ignoruje zalecenia organów odwoławczych, co następnie powoduje przewlekanie postępowania. W ocenie skarżących, Wojewoda [...] nie podjął działań mających na celu wyegzekwowanie zaleceń zawartych w swoich poprzednich decyzjach. Skarżący powołując przepis art. 107 1 3 kpa podnieśli, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, czego, w ich ocenie, Wojewoda nie uczynił. Organ nie ustalił całokształtu okoliczności faktycznych i nie rozpatrzył wszystkich zarzutów odwołania, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania i narusza także przepis art. 138 § 2 in fine kpa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Gmina M. wniosła o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. skarżący popierając skargę wskazali, że są niezadowoleni z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które jest niepełne i nie odnosi się do zarzutów odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny – została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy prawidłowo zastosował powyższy przepis. Trafnie Wojewoda wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasad określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, 80 kpa oraz przepisach prawa materialnego. Otóż w sprawach odszkodowawczych istotnym dowodem jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę. Organ administracji ma obowiązek ocenić ten operat jako dowód w sprawie. Ocena operatu rzeczoznawcy K. S. dokonana przez organ II instancji jest prawidłowa i stanowisko to Sąd w pełni podziela. Słusznie wskazał organ powołując treść przepisu § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., że jeżeli na rynku są transakcje nieruchomościami drogowymi, to powinny być te transakcje uwzględnione. Jednakże chodzi o przyjęcie do porównań nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Ponadto muszą to być nieruchomości "podobne". Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównań nieruchomości położonych na terenie miasta i na terenach wiejskich (tj. brak podobieństwa lokalizacyjnego), o diametralnie różnej powierzchni, oraz porównywanie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne, a także nieruchomości o diametralnie różnych cenach za 1 m. kw. (ponad 700%) nie spełnia przesłanki z art. 4 pkt 16 wyżej wskazanej ustawy. Ma rację organ, że w sytuacji stawiania przez skarżących wielu zarzutów odnośnie operatu szacunkowego powinna być przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawcy, tym bardziej, że skarżący taki wniosek złożyli. Pozwoliłoby to przynajmniej w części na wyjaśnienie kwestii spornych przy udziale stron i rzeczoznawcy. Ma rację organ, że w sytuacji, gdy istnieje potrzeba sporządzenia nowego operatu, to z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną. Dowód z operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma znaczenie kluczowe dla podmiotów, którym to odszkodowanie ma być przyznane. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji (o ile będzie złożone odwołanie). Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 kpa jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Konieczność sporządzenia w sprawie operatu szacunkowego na nowo uzasadniała zatem, z powyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy wyjaśnił z jakich przyczyn została uchylona decyzja pierwszoinstancyjna, wskazał jakie przepisy naruszył Starosta, wyjaśnił z jakich powodów konieczne jest sporządzenie nowego operatu. Należy zauważyć, że ocena Wojewody co do operatu i pozostałych zarzutów odwołania w przeważającej części podziela zarzuty odwołania. Dlatego też odnosząc się do zarzutów skargi, że Wojewoda nie rozpoznał wszystkich zarzutów odwołania wskazać należy, że są one w znacznej części niezasadne, a pozostałej części zarzutów uchybienia organu wojewódzkiego nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odwołanie skarżących zawierało 12 zarzutów. Dziewięć z nich (pkt 1-7 i 9-10) dotyczyło bezpośrednio decyzji organu I instancji, a trzy (pkt 8 i pkt ponownie oznaczone jako 1-2, str. 3 odwołania) odnosiły się do postanowienia Starosty [...] z [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia pracownika E. S. Odnosząc się w kolejności do poszczególnych punktów zarzutów odwołania wskazać należy, co następuje: pkt 1 - zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Otóż zarzut ten organ odwoławczy w całości podzielił wskazując, że organ I instancji naruszył powyższe przepisy. Wojewoda wskazał, na wadliwą wycenę nieruchomości, na wadliwie przeprowadzoną ocenę dowodu w sprawie, jakim był sporządzony operat szacunkowy i wyjaśnił ogromną wagę tego dowodu w sprawie o odszkodowanie. pkt 2 - zarzut rażąco zaniżonego odszkodowania - organ wskazując na wady operatu wyjaśnił, że nie może być on podstawą do ustalenia odszkodowania. Wskazał jakie wady operat zawierał. Wobec tego, że operat był wadliwy na tym etapie postępowania nie sposób przyjąć, czy odszkodowanie było zaniżone czy też nie. Wojewoda jednakże całkowicie podzielił stanowisko skargi odnośnie wadliwości operatu. pkt 3 - zarzut przerzucenia na stronę ciężaru weryfikacji operatu. Organ odwoławczy odniósł się do tego zarzutu w ten sposób, że rozpoznając sprawę w jej całokształcie jako organ II instancji dokonał wszechstronnej oceny operatu i wyjaśnił dlaczego uznał go wadliwy. Powołał przepisy prawa materialnego dotyczące prawidłowej wyceny nieruchomości. pkt 4 - zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie zlecenia oceny operatu organizacji rzeczoznawców. Zważyć należy, że organ I instancji (choć niesłusznie) uznał operat za prawidłowy, to w takiej sytuacji nie miał obowiązku zlecenia opinii takiej organizacji. Organ administracji ustalający wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, czy też nabytą z mocy prawa przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego, ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie. Tak więc o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty zgłoszone przez skarżącego co do operatu. pkt 5 - zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia – organ odwoławczy zarzut ten podzielił, co wynika z wywodów na str. 4 i 5 zaskarżonej decyzji. pkt 6 - zarzut braku przeprowadzenia rozprawy przez organ I instancji. - zarzut ten Wojewoda podzielił (o czym była mowa wcześniej). pkt 7, pkt 9 - 10 - naruszenie art. 8, 10 § 1, 11 i 107 § 3 kpa. Organ II instancji uchylając decyzję Starosty [...] w istocie podzielił te zarzuty, wskazując na konieczność przeprowadzenia rozprawy, która umożliwi stronie aktywny udział w postępowaniu wyjaśniającym, podając wady decyzji organu I instancji i błędnego jej uzasadnienia - art. 10 § 1, 107 § 3 kpa. Z kolei każda wadliwa decyzja zawsze naruszać będzie przepisy art. 8 i 11 kpa. Podsumowując stwierdzić należy, że Wojewoda [...] odniósł się do wyżej wskazanych zarzutów odwołania. Natomiast odnośnie pkt 8 odwołania i pkt 1-2 (str. 3 odwołania) zarzucającego decyzji organu I instancji naruszenie art. 24 § 1 kpa poprzez nie wyłączenie pracownika E. S., która jak wskazali skarżący była wcześniej pracownikiem Urzędu Gminy M., a obecnie jest pracownikiem Starostwa wskazać należy, że nie wypełnia to przesłanki z art. 24 § 1 kpa. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby brała ona udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również aby zachodziły pozostałe przesłanki z wyżej wskazanego przepisu uzasadniające jej wyłączenie. Organ odwoławczy wprawdzie do tego zarzutu się nie odniósł, jednakże uchybienie powyższe nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec tego z przyczyn powyżej omówionych niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania wskazanych w skardze, a odnoszących się do nierozpoznania zarzutów odwołania. Chybione są także zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez Wojewodę przepisu art. 138 § 2 in fine kpa. Organ odwoławczy wskazał na konieczność sporządzenia nowego operatu, co w sprawie o odszkodowanie jest kwestią kluczową. Wskazując na wady operatu i podając przepisy prawa, które zostały naruszone przy jego sporządzaniu, tym samym określił jakie kryteria powinny być uwzględnione przy ocenie dowodu jakim jest operat rzeczoznawcy. Odnośnie podnoszonej przewlekłości postępowania wskazać należy, że zarzut ten nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).