II OSK 649/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 987/14 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 987/14 (wyrok z 27 listopada 2014 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę A. W. (dalej inwestor albo skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB albo organ II instancji) z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie (dalej PINB albo organ I instancji) nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2014 r.), nakazującą inwestorowi rozbiórkę samowolnie rozbudowanej od strony północnej części budynku mieszkalnego o wymiarach 2,65 m x 7,70 m usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości W., gm. W. Wyrok z 27 listopada 2014 r. został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: W dniu 6 kwietnia 2012 r. PINB przeprowadził oględziny na wskazanej wyżej nieruchomości, w trakcie których ustalił, że istniejący na tej nieruchomości budynek mieszkalny jest rozbudowywany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przez zabudowanie wnęki budynku o wymiarach 3 m x 2 m. Rozbudowa polegała na wykonaniu dwóch ścian z pustaków (gazobetonowych) na betonowych fundamentach, zaś w jednej ze ścian wykonano otwór drzwiowy z betonowym nadprożem. W dniu przeprowadzenia oględzin dobudowana część nie miała pokrycia dachowego, podłóg i tynków. Podczas kolejnej kontroli w dniu 26 lipca 2012 r. PINB ustalił, że dokonano rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie o wymiarach 2,65 m x 7,70 m, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Następnie PINB decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 2,65 m x 7,70 m. W ocenie MWINB zaskarżona decyzja PINB z dnia [...] lutego 2014 r. nie narusza przepisów prawa. Organ II instancji podniósł, że wprawdzie zeznania stron w kwestii daty dokonania samowoli są sporne, to jednak uznać należy, że w niniejszej sprawie wystąpił ciąg samowoli budowlanej, w związku z powyższym zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.). Organ II instancji podniósł ponadto, że z notatki służbowej z przeprowadzonych, w dniu 6 kwietnia 2012 r., oględzin wyraźnie wynika, że PINB ustalił, że prowadzone są prace budowlane przy rozbudowanej części budynku mieszkalnego, dobudowana część nie ma pokrycia dachowego, ma wymiary ok. 3,00 m x 2,00 m. Z kolei podczas kontroli przeprowadzonej z udziałem stron postępowania w dniu 26 lipca 2012 r. PINB ustalił, że rozbudowa ma wymiary ok. 2,65 m x 7,70 m. Z tego względu, zdaniem organu, uznać należało, że inwestor prowadził roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jeszcze w latach 2011-2012. Powyższą tezę bezpośrednio potwierdza zmiana parametrów rozbudowy w okresie od kwietnia do lipca 2012 r. W takim przypadku bez wpływu na wybór przepisów właściwych do orzekania pozostaje niezgodność stron co do faktycznego terminu rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego. Akta sprawy potwierdzają bowiem, że prace budowlane przy tej rozbudowie były prowadzone w 2012 r., czyli w czasie obowiązywania obecnie obowiązujących przepisów pr.bud. Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że kopia projektu instalacji gazowej nie udowadnia, że rozbudowa istniała już w 1992 r. Analiza rzutu parteru tego projektu wykazuje jedynie, że pomieszczenie "sieni" w 1992 r. miało wymiary ok. 2,75 m x 4,00 m. Skargę na decyzję MWINB z dnia [...] marca 2014 r. złożył inwestor. Zdaniem skarżącego, decyzja MWINB narusza art. 7, 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 237 ze zm., dalej k.p.a.), które to naruszenie polega głównie na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi zatwierdzonego uzgodnienia przez wydział nadzoru i dokumentacji Mazowieckich Zakładów Gazowych projektu instalacji gazowej wraz ze szkicem zabudowania z dnia 24 marca 1992 r., pomimo że dokument ten ma moc dokumentu urzędowego. Skarżący zarzucił, że organy nie określiły daty realizacji spornego obiektu w sposób obiektywny i zgodny ze stanem faktycznym, zaś ustaleń w tej kwestii dokonały w sprzeczności z dowodami z przesłuchania świadków. Skarżący zarzucił, że niezasadne jest przyjęcie przez MWINB, że inwestor prowadził roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jeszcze w latach 2011-2012. Wskazał, że organ II instancji przyjął, że kontrola z dnia 6 kwietnia 2012 r. dotyczyła tej samej części obiektu, co kontrola z dnia 26 lipca 2012 r., jak również, że "w 2012 r. nastąpiło zwiększenie wymiarów rozbudowy", podczas gdy z analizy akt, m.in. z decyzji PINB z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wydanej wcześniej w tej sprawie wynika, że dokonano rozbiórki nielegalnych prac budowlanych stwierdzonych podczas działań kontrolnych przeprowadzonych w dniu 6 kwietnia 2012 r. Inwestor zarzucił ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując, że decyzja organu I instancji jest niewykonalna. Podniósł, że decyzja ta określa nałożony na niego obowiązek w nieprecyzyjny sposób, tj. stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu, z uwagi na brak szczegółowego wskazania tej części budynku, która powinna podlegać rozbiórce. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wydany wyrok sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący nie miał pozwolenia na budowę spornej dobudowy, zgodnie zaś z art. 28 pr.bud., (jak również zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sporna w niniejszej sprawie była natomiast kwestia daty zrealizowania rozbudowy. W ocenie WSA, organy trafnie ustaliły, że rozbudowy dokonano pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z materiału dowodowego wynika, że dobudowa (o wymiarach ok. 3,00 m x 2,00 m) istniała co najmniej w dniu 6 kwietnia 2012 r., potwierdza to treść notatki sporządzonej przez inspektora PINB. Dobudowana część nie była jeszcze ukończona, o czym świadczył brak pokrycia dachowego. Z kolei podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2012 r. stwierdzono dobudowę o wymiarach ok. 2,65 x 7,70 m. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że rozbudowa nastąpiła w warunkach ciągu samowoli budowlanej. Podniesiony zarzut niewykonalności decyzji z racji nieprecyzyjnie określonego obowiązku nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, organ określił zarówno przedmiot rozbiórki – "rozbudowa", po drugie, określił parametry rozbudowy poprzez wskazanie jej wymiarów, co w sposób czytelny określa, jaki obowiązek został nałożony na skarżącego. Poza tym, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, rozbudowa została dokonana do istniejącego obiektu o własnej konstrukcji nośnej, zatem prawidłowo wykonana rozbiórka tej rozbudowy nie spowoduje naruszenia elementów nośnych podstawowej bryły budynku. Zwłaszcza, że roboty rozbiórkowe winny być wykonywane pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. WSA wskazał ponadto, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 48 pr.bud. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest bowiem możliwa ze względu na brak zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Legalizacja samowoli to doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, ta zaś w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa. Jednym z niezbędnych dokumentów wymaganych od inwestora w procesie legalizacyjnym jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak zgody współwłaścicieli na legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej dokonanej przez skarżącego jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew twierdzeniu skargi, organ odniósł się do dokumentu, któremu skarżący przypisuje dużą wagę w ustaleniu daty powstania rozbudowy, tj. kopii projektu instalacji gazowej. Organ wskazał, że z analizy rzutu parteru tego projektu wynika, że pomieszczenie "sieni" wprawdzie istniało w 1992 r., ale o innych wymiarach niż stwierdzona po rozbudowie, co w sposób nie budzący wątpliwości stanowi również potwierdzenie, że w niniejszej sprawie wystąpił ciąg samowoli budowlanej na przestrzeni lat 1992-2012. Skargę kasacyjną pismem z dnia 4 lutego 2015 r. wniósł inwestor zaskarżając w całości wyrok z 27 listopada 2014 r. Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) inwestor zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 4 pr.bud., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy państwowej oraz zasady informowania stron, tak by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, przejawiające się w niedostrzeżeniu przez WSA, że organy nadzoru budowlanego nie poinformowały skarżącego działającego na tym etapie bez profesjonalnego pełnomocnika, że wobec braku wyrażenia zgody na legalizację samowoli budowlanej przez wszystkich współwłaścicieli, przysługuje skarżącemu prawo wystąpienia z powództwem cywilnym o rozstrzygnięcie tej kwestii przez sąd cywilny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego tj. art. 199 k.c. lub art. 202 k.c., przez co bezpodstawnie zaniechano wszczęcia procedury legalizacji samowoli; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na pominięciu, że obowiązkiem sądu jest rozstrzygnięcie w granicach sprawy, a zatem sąd zobowiązany jest do przeprowadzenia kontroli legalności działań organu administracji publicznej, także w zakresie nie stanowiącym zarzutu skargi, czego WSA bezpodstawnie zaniechał m.in. w odniesieniu do uzasadnionej obawy zawalenia się całego budynku, wskutek nakazanej rozbiórki jego części a także w odniesieniu do odmowy przez organy wszczęcia procedury legalizacji samowoli; 3) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaniechanie przez WSA podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak jak wymagałby tego interes skarżącego oraz uznanie przez Sąd, że dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia odpowiadają prawdzie, mimo, że zgromadzony przez organ I i II instancji materiał dowodowy w żaden sposób tego nie odzwierciedla, a wręcz jest z tymi ustaleniami sprzeczny; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 48 ust. 1 pr.bud., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach 2,65 x 7,70m, mimo uzasadnionej obawy, że nie może być on rozebrany bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z prawem; 2) art. 48 ust. 3 i ust. 4 pr.bud., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że z powodu braku wyrażenia zgody na legalizację samowoli budowlanej przez wszystkich współwłaścicieli, nie ma w przedmiotowej sprawie możliwości przeprowadzenia takiej procedury, z pominięciem, że skarżący w tej sytuacji może wystąpić z powództwem cywilnym o rozstrzygnięcie tej kwestii przez sąd cywilny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego tj. art. 199 k.c. lub art. 202 k.c., o czym organy nadzoru budowlanego nie poinformowały skarżącego i tym samym zaniechały wyznaczenia skarżącemu terminu dla wykonania niezbędnych czynności w tym zakresie, a do czego WSA nie odniósł się; 3) art. 103 ust. 2 pr.bud., poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i przyjęcie przez WSA, że organy administracji trafnie ustaliły, że samowola została dokonana pod rządami obecnej ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zastosowanie przepisów dotychczasowych, tj. Prawa budowlanego z 1974 r., 4) art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej p.g.i.k.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie wypisu z ewidencji budynków za dokument, na podstawie którego można stwierdzić, kiedy doszło do samowoli budowlanej, tj. czy w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r., czy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., mimo że dokument ten nie potwierdza powyższego, a z dokumentu tego nie wynika domniemanie prawdziwości wpisów ani rękojmia wiary publicznej. Skarżacy kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na rzecz skarżacego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 26 lutego 2015 r. uczestnicy postępowania, tj. H. W., D. W., M. O., I. W. oraz J. W. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika J. W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z dnia 27 listopada 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne sformułowane zostały w oparciu o obie podstawy, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Wszystkie one okazały się jednak nieuzasadnione. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjne zwrócił uwagę na brak precyzyjnego ustalenia przez organy administracji oraz sąd I instancji czasu, w którym miała miejsce rozbudowa obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie ustalenia dokonane przez WSA z których wynika, że rozbudowy dokonano w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. Potwierdzeniem tego są ustalenia dokonane przez inspektora PINB w dniu 6 kwietnia 2012 r. oraz protokół z kontroli rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego z 26 lipca 2012 r. Zarówno w notatce urzędowej jak i we wskazanym protokole wymienione zostały szczegółowo wykonywane, na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości W., roboty budowlane dotyczące rozbudowywanego domu mieszkalnego. Z treści obu dokumentów wynika, że dotyczą one tego samego obiektu budowlanego. Okres czasu, w którym rozbudowa była wykonywana, znajduje swoje potwierdzenie także w stanowisku prezentowanym w sprawie przez uczestników postępowania, którzy w podaniu z 22 listopada 2011 r. złożyli zastrzeżenie doptyczące wykonywania wszelkich zmian budowlanych na działce nr [...], położonej w W. przy ul. [...]. Z kolei w pismie z 6 kwietnia 2012 r. uczestnicy postępowania wskazali wyraźnie kwestię, że inwestor “samowolnie dokonuje rozbudowy budynku bez naszej zgody jako współwłaścicieli i bez planów". Poza tym, jak stwierdził to organ II instancji, o rozbudowie budynku mieszkalnego w latach 2011/12 świadczy sama zmiana parametrów rozbudowy w okresie od kwietnia do lipca 2012 r. Ustaleniu temu nie przeczy kopia projektu instalacji gazowej, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie. Wynika z niej jedynie to, że pomieszczenie sieni w 1992 r. miało wymiary 2,75 m x 4,00 m. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że nawet gdyby obiekt budowlany wzniesiony był bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. i został rozbudowany po tej dacie bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania art. 103 ust. 2 pr.bud. Za niezasadny należało również ocenić zarzut braku powiadomienia skarżącego kasacyjnie przez organ administracji o możliwości wystąpienia z powództwem cywilnym dotyczącym podziału nieruchomości na której znajduje się budynek mieszkalny. Obowiązek informowania stron postępowania administracyjnego o okolicznościach faktycznych i prawnych odnosi się do ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nie cywilnego. Jak zostało to trafnie podniesione w odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ administracji był zobowiązany w niniejszej sprawie do pouczenia inwestora, że niezbędnym warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewykazanie tego prawa skutkowało zaś koniecznością wydania decyzji o rozbiórce części obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nałożony na inwestora obowiazek nie jest niewykonalny. W decyzji z [...] lutego 2014 r. określony został zarówno przedmiot rozbiórki jak i jej parametry. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie stwierdzenie organu II instancji, że skoro rozbudowie uległ istniejący obiekt budowlany o własnej konstrukcji nośnej, to prawidłowo wykonana rozbiórka dobudowanej niezgodnie z pr.bud. części budynku, nie spowoduje naruszenia elementów nośnych podstawowej bryły budynku. Na ten temat wypowiedział się także wyraźnie WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyniło niezasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezasadnym okazał się również zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 20 p.g.i.k., który w niniejszej sprawie w ogóle nie znajdował zastosowania. Poza tym, sąd I instancji konstruując podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, uczynił podstawą notatkę służbową pracownika PINB z 6 kwietnia 2012 r. oraz na protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2012 r. Wypis z kartoteki budynków wydany dnia 17 września 2012 r. przez Starostwo Powiatowe w Legionowie nie stanowił głównego dowodu świadczącego o tym, że rozbudowa obiektu o wymiarach 2,56 x 7,70 m nastąpiła w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.