VII SA/Wa 987/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) - po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nakazującej A. W. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 2,65 m x 7,70 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy N. w miejscowości W., gm. W. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w dniu 6 kwietnia 2012 r. PINB w L. przeprowadził oględziny na nieruchomości położonej przy ulicy N. w miejscowości W., w trakcie których ustalił, że istniejący na tej nieruchomości budynek mieszkalny jest rozbudowywany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, poprzez zabudowanie wnęki budynku o wymiarach 3 m x 2 m. Wykonano dwie ściany z pustaka (gazobeton) na betonowych fundamentach, w jednej ze ścian wykonano otwór drzwiowy z betonowym nadprożem. Dobudowana część nie posiada pokrycia dachowego, podłóg i tynków. Podczas kolejnej kontroli w dniu 26 lipca 2012 r. PINB w L. ustalił, że dokonano rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie o wymiarach 2,65 m x 7,70 m, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Następnie PINB w L. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nakazał A. W., I. W., J. W., M. O., D. W. oraz H. W. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 2,65 m x 7,70 m. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym organ powiatowy przeprowadził w dniu 5 kwietnia 2013 r. rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. PINB w L. nakazał inwestorowi A. W. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 2,65 m x 7,70 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ulicy N. w miejscowości W.. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nie narusza przepisów prawa. Organ zaznaczył, iż w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, na podstawie zeznań obu stron postępowania, że roboty budowlane przy ww. rozbudowie były prowadzone etapami. Wskazał, że według inwestora przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana w 1992 r., zaś w ostatnim czasie (2011 r.) zamurowano otwór okienny i wymieniono okno. Pozostali współwłaściciele nieruchomości uważają natomiast, iż po 1999 r. inwestor dobudował do istniejącego budynku pomieszczenie "sieni", przy której następnie w latach 2010-2012 prowadzono kolejne roboty budowlane. Organ odwoławczy podniósł, że wprawdzie zeznania stron w kwestii daty dokonania samowoli są sporne, to jednak uznać należy, że w niniejszej sprawie wystąpił ciąg samowoli budowlanej, w związku z powyższym zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Zwrócił uwagę, że z notatki służbowej z wizji terenowej, sporządzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 6 kwietnia 2012 r., wyraźnie wynika, że organ powiatowy ustalił, iż prowadzone są prace budowlane przy rozbudowanej części budynku mieszkalnego, dobudowana część nie posiada pokrycia dachowego, ma wymiary ok. 3,00 m x 2,00 m. Z kolei podczas kontroli przeprowadzonej z udziałem stron postępowania w dniu 26 lipca 2012 r. PINB w L. ustalił, że przedmiotowa rozbudowa jest wymiarów ok. 2,65 m x 7,70 m. Z tego względu, zdaniem organu, uznać należy, że inwestor prowadził roboty budowlane przy rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jeszcze w latach 2011-2012. Powyższą tezę potwierdza już sama zmiana parametrów rozbudowy w okresie od kwietnia do lipca 2012 r. Wskazał, iż w takim przypadku bez wpływu na wybór przepisów właściwych do orzekania pozostaje niezgodność stron co do faktycznego terminu rozpoczęcia robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego, ponieważ akta sprawy potwierdzają, że prace budowlane przy tej rozbudowie były prowadzone jeszcze w 2012 r., czyli pod rządami obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że kopia projektu instalacji gazowej nie udowadnia, iż przedmiotowa rozbudowa (jako całość wykonanych robót budowlanych o wymiarach 2,65 m x 7,70 m) istniała już w 1992 r. Analiza rzutu parteru tego projektu wykazuje jedynie, że pomieszczenie "sieni" w 1992 r. było wymiarów ok. 2,75 m x 4,00 m. Powyższe potwierdza też skarżący wskazując w odwołaniu, że z powyższej dokumentacji technicznej wynika, że: "(...) w 1992 r. była już dobudowana sień o wymiarach 2,65 m x 3,20 m." W związku zaś z ustaleniem w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 lipca 2012 r., że rozbudowa posiada wymiary ok. 2,65 m x 7,70 m nie budzi - zdaniem organu odwoławczego - wątpliwości, że w niniejszej sprawie wystąpił ciąg samowoli budowlanej na przestrzeni lat 1992-2012. Z tego względu organ podzielił stanowisko PINB w L. co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodził się też z organem I instancji, że zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowanej nie jest możliwe z uwagi na jednoznaczny brak zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Wskazał, że jednym z dokumentów, jakie inwestor jest obowiązany dostarczyć w celu legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, jest oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniósł, że brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na wdrożenie procedury legalizacyjnej jest przez nich wyrażany wprost w pismach z dnia 31 października 2012 r. i z dnia 13 sierpnia 2013 r., co powoduje, że inwestor nie uzyska jednego z dokumentów koniecznych do zalegalizowania przedmiotowej rozbudowy. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] złożył A. W.. Zdaniem skarżącego decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie polega głównie na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi zatwierdzonego uzgodnienia przez wydział nadzoru i dokumentacji [...] Zakładów Gazowych projektu instalacji gazowej wraz ze szkicem zabudowania z dnia 24 marca 1992 r., pomimo, iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego. A. W. podniósł, że na projekcie dokonana jest inwentaryzacja pomieszczeń przedmiotowego budynku, w tym również pomieszczenia, które organy obu instancji uznały za wybudowane po 1994 r. Wskazał, że projekt ten został przygotowany i podpisany przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, ponadto jest nierozłącznym załącznikiem do decyzji administracyjnej nr [...] Wójta Gminy W.. Skarżący zarzucił, że organy nie ustaliły daty realizacji spornego obiektu w sposób obiektywny i zgodny ze stanem faktycznym, ustaleń w tej kwestii dokonały w sprzeczności z dowodami z przesłuchania świadków. A.W. podniósł, że organ I instancji stwierdził, iż dokumentem, z którego wynika, że samowolnej rozbudowy dokonano pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest wypis z kartoteki budynków wydany w dniu 17 września 2012 r. przez Starostwo Powiatowe w L., podczas, gdy jest to dokument, który zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie może zaświadczać o innych danych, aniżeli wymienione w ustawie. Zarzucił też, że z dostarczonej przez niego decyzji Wójta Gminy S. nr [...] i jej załączników wynika, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czy ustalenia dokonane w trakcie modernizacji ewidencji (zawarte w operacie technicznym przyjętym do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. z dnia 4 lipca 2007 r.) są prawidłowe. Wskazał, że o nikłej wiarygodności danych zawartych w wypisie świadczy też fakt, że według danych z wypisu przedmiotowy budynek został wybudowany w 1957 r., podczas, gdy z dokumentów i innych źródeł wynika, że został wybudowany 1919 r. i był jedynie remontowany. Skarżący zarzucił, iż niezasadne jest przyjęcie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że prowadził roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jeszcze w latach 2011-2012. Wskazał, że organ II instancji przyjął, że kontrola z dnia 6 kwietnia 2012 r. dotyczyła tej samej części obiektu, co kontrola z dnia 26 lipca 2012 r., jak również, że "w 2012 r. nastąpiło zwiększenie wymiarów rozbudowy", podczas, gdy z analizy akt, m.in. z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wydanej wcześniej w tej sprawie wynika, iż rozbudowa stwierdzona podczas działań kontrolnych przeprowadzonych w dniu 6 kwietnia 2012 r. została rozebrana. A. W. zarzucił ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując, że decyzja organu I instancji jest niewykonalna. Podniósł, że decyzja ta określa nałożony na niego obowiązek w nieprecyzyjny sposób, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu, z uwagi na brak szczegółowego wskazania tej części budynku, która powinna być rozebrana. Zdaniem skarżącego brak wykonalności wydanej decyzji wynika dodatkowo z braku możliwości technicznych jej realizacji, bowiem powrót do stanu pierwotnego jest niemożliwy, z uwagi na fakt, że rozebranie części budynku spowoduje zawalenie całego budynku z powodu naruszenia jego konstrukcji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) zw. dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nakazującej skarżącemu rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wskazanych wymiarach. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę spornej dobudowy, zgodnie zaś z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 1623 z późn. zm.), (jak również zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sporna w niniejszej sprawie była natomiast kwestia daty zrealizowania rozbudowy. W ocenie Sądu, organy trafnie ustaliły, że rozbudowy dokonano pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. Z materiału dowodowego wynika, że dobudowa (o wymiarach ok. 3,00 m x 2,00 m) istniała co najmniej w dniu 6 kwietnia 2012 r., potwierdza to treść notatki sporządzonej przez inspektora Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Dobudowana część nie była jeszcze ukończona o czym świadczył brak pokrycia dachowego. Z kolei podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2012 r. stwierdzono dobudowę o wymiarach ok. 2,65 x 7,70 m. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że rozbudowa nastąpiła w warunkach ciągu samowoli budowlanej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nawet jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Gdy prace przy jednym obiekcie prowadzone są przez szereg lat, obejmują ciąg pewnych zdarzeń faktycznych, a ostatnich robót dokonano po dniu 1 stycznia 1995 r., w takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2007 r. II OSK 782/06 LEX nr 336707, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2005 r. VII SA/Wa 85/04 LEX nr 198953, NSA w Warszawie z 19 lipca 1999 r. IV SA 1076/97 LEX nr 47776, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013 r. II SA/Wr 20/13 LEX nr 1305723). Podniesiony zarzut niewykonalności decyzji z racji nieprecyzyjnie określonego obowiązku nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, organ określił zarówno przedmiot rozbiórki – "rozbudowa", po drugie, określił parametry rozbudowy poprzez wskazanie jej wymiarów, co w sposób czytelny określa, jaki obowiązek został nałożony na skarżącego. Nie budzi zatem wątpliwości, że przy tak sformułowanym obowiązku, jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, nakazem rozbiórki objęto wszystkie elementy – od fundamentów po elementy konstrukcji dachowej pomieszczenia, stanowiącego rozbudowę istniejącego obiektu. Odnośnie zarzutu, że rozbiórka grozi możliwością zawalenia całości budynku, Sąd zauważa, że zarzut ten został podniesiony dopiero w skardze, w toku długotrwałego postępowania skarżący nie kwestionował niewykonalności decyzji z tej przyczyny, ponadto skarżący na poparcie swojego zarzutu nie wskazał żadnego dowodu. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, rozbudowa została dokonana do istniejącego obiektu o własnej konstrukcji nośnej, zatem prawidłowo wykonana rozbiórka tej rozbudowy nie spowoduje naruszenia elementów nośnych podstawowej bryły budynku. Zwłaszcza, że roboty rozbiórkowe winny być wykonywane pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Organy prawidłowo zastosowały przepis art. 48 Prawa budowlanego, legalizacja samowoli budowlanej nie jest możliwa ze względu na brak zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Legalizacja samowoli to doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, ta zaś w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa. Jednym z niezbędnych dokumentów wymaganych od inwestora w procesie legalizacyjnym jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak zgody współwłaścicieli na legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej dokonanej przez skarżącego jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew twierdzeniu skargi, organ odniósł się do dokumentu, któremu skarżący przypisuje dużą wagę w ustaleniu daty powstania rozbudowy, tj. kopii projektu instalacji gazowej. Organ wskazał, że z analizy rzutu parteru tego projektu wynika, że pomieszczenie "sieni" wprawdzie istniało w 1992 r. ale o innych wymiarach niż stwierdzona po rozbudowie, co w sposób nie budzący wątpliwości stanowi również potwierdzenie, że w niniejszej sprawie wystąpił ciąg samowoli budowlanej na przestrzeni lat 1992-2012. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.