II SA/Wr 20/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 29 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanych i funkcjonujących obiektów budowlanych w części dotyczącej budynku biurowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. nr [...] z dnia 24 sierpnia 2012 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (zwany także w skrócie DWINB) zaskarżoną decyzją z dnia 29 października 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. S. (dalej powoływany jako: skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej: PINB) z dnia 24 sierpnia 2012 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanych i funkcjonujących obiektów budowlanych na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w S. przy ul. O. [...] - w części dotyczącej budynku biurowego oznaczonego nr 1. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w dniu 5 listopada 1999 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy S. o interwencję w związku z uciążliwościami, których doświadcza ze strony prowadzonego w jego sąsiedztwie zakładu. Skarżą podniósł w swym piśmie, że hałas i wibracje wytwarzane przez maszyny do cięcia płyt lastrykowych oraz ciężkie samochody dostawcze manewrujące i parkujące pod jego oknami, nie pozwalają na swobodne korzystanie z własnej nieruchomości. Wskazano ponadto, iż w wyniku tych wibracji doszło do pęknięć ścian w budynku skarżącego, a sprzęt dostawczy zniszczył drogę i krawężniki, przez co spływająca woda wpływa na posesję. Po przekazaniu powyższego pisma Starostwie Powiatowemu w Ś. PINB w Ś. zawiadomieniem z dnia 23 listopada 1999 r. poinformował m.in. skarżącego oraz ówczesnego właściciela zakładu o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin w sprawie wybudowania i użytkowania Zakładu Produkcji Materiałów Budowlanych w S.. Ze sporządzonego protokołu oględzin wynika, że Zakład Produkcji Materiałów Budowlanych składa się z siedmiu obiektów: biura (1), hali szlifierki (2), wiaty (3), "fundamentów po zabudowie" (4), kotłowni (5), dwóch hal produkcyjnych (6 i 7) oraz nieczynnej wagi najazdowej (8). Uczestnik postepowania D. Ż. okazał decyzję [...] z dnia 8 września 1988 r. wydaną przez UMiG S. dotyczącą zmiany użytkowania hali szlifierki, jak również oświadczył, że hala ta została w 1994 r. przedłużona o ok. 5 m z powodów technologicznych. PINB w Ś. decyzją z dnia 8 października 2002 r., z uwagi na bezprzedmiotowość, umorzył postępowanie w sprawie spękań budynku mieszalnego należącego do skarżącego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powiatowy wskazał, że przyczynę pęknięć ustalić może jedynie ekspertyza uwzględniająca wpływ samowolnie wykonanych robót budowlanych na stan techniczny obiektu, wykonana przez rzeczoznawcę na koszt właściciela tego budynku, bowiem organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do wykonywania takich czynności. W konkluzji stwierdził, że dokonane oględziny nie potwierdziły związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy pęknięciami tynków w budynku należącym do skarżącego, a użytkowaniem znajdującego się w sąsiedztwie zespołu obiektów produkcyjnych. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji DWINB we Wrocławiu, decyzją z dnia 27 stycznia 2003 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że na posesji, gdzie prowadzony jest Zakład Produkcji Materiałów Budowlanych w S. znajduje się kilka obiektów wykorzystywanych na działalność produkcyjną, dlatego też postępowanie w przedmiocie określonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (wybudowanie i użytkowanie Zakładu) powinno objąć sprawdzenie legalności wybudowania i użytkowania każdego z tych obiektów. Tymczasem organ I instancji poprzestał na ustaleniu, że jednego z budynków dotyczy decyzja pozwalająca na zmianę sposobu użytkowania wydana w 1988 r., nie badając, w oparciu o jakie dokumenty nastąpiła rozbudowa tego budynku w 1994 r., a także pomijając kwestię powstania i użytkowania pozostałych obiektów. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, że przedmiotem postępowania (określonym w zawiadomieniu o jego wszczęciu i wynikającym z materiału dowodowego) jest zabudowa posesji, na której znajduje się zakład produkcyjny, zaś decyzja podjęta została w sprawie spękań budynku. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB w Ś. w dniu 14 lipca 2003 r. powiadomił strony o przeprowadzeniu oględzin w sprawie spękań budynku należącego do skarżącego. W toku czynności sporządzono protokół oględzin należącej do niego nieruchomości i przesłuchano go w charakterze świadka. Następnie po interwencji skarżącego, zawiadomieniem z dnia 20 marca 2008 r. organ nadzoru budowalnego stopnia powiatowego poinformował strony o terminie kolejnych oględzin. Tym razem sporządzono protokół i sporządzono dokumentację fotograficzną. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2008 r. zobowiązano ówczesną właścicielkę zakładu do przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2008 r. inwentaryzacji geodezyjnej oraz szkicu polowego, odzwierciedlających aktualny stan obiektów kubaturowych oraz uzbrojenia nieruchomości. W dniu 27 czerwca 2008 r. szkic polowy został przedłożony organowi nadzoru budowlanego, zaś pozostałą dokumentację zobowiązano się dostarczyć w późniejszym terminie. Ponadto w odpowiedź na zapytanie PINB Burmistrz S. poinformował o braku dokumentacji związanej z decyzją z dnia 8 września 1988 r. Nr [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat betoniarski. Na skutek kolejnej interwencji skarżącego PINB wystąpił o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości, na której znajduje się sporny zakład, a także o pozwolenia na budowę jakichkolwiek obiektów usytuowanych na nieruchomości, na której zakład się znajduje. PINB wystąpił również do ówczesnej właścicielki zakładu o dokumentację budowlaną. Sporządzono także protokół z uczestnikiem postępowania i wystąpiono do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W., Państwowej Inspekcji Pracy oraz Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej (pisma z dnia 29 marca 2010 r.). Wezwano ponadto uczestnika do złożenia, w sprawie, wyjaśnień charakterze świadka. W dniu 26 kwietnia 2010 r. PINB w Ś. ponownie wezwał uczestnika i jego matkę, do złożenia wyjaśnień. Zawiadomieniem z dnia 12 maja 2010 r. PINB poinformował uczestnika o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na działce [...], zaś w dniu 21 czerwca 2010 r. organ zdecydował się przeprowadzić kolejne oględziny, z których sporządzono stosowny protokół. PINB w dniu 8 września 2010 r. zobowiązał uczestnika postępowania do dostarczenia stosownych ekspertyz dotyczących poszczególnych budynków znajdujących się na jego nieruchomości, a następnie postanowieniami z dnia 30 czerwca 2011 r. wezwał go o zaliczki na pokrycie wydatków związanych ze zleceniem ekspertyz, których uczestnik sam nie dostarczył pomimo żądania. DWINB we Wrocławiu w dniu 5 lipca 2011 r. wydał – na skutek zażalenia skarżącego – postanowienie, w którym wyznaczył PINB w Ś. trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Następnie wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 1/12, po rozpoznaniu skargi H. S. na bezczynność PINB w Ś. w sprawie samowolnie wybudowanych i funkcjonujących obiektów budowlanych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w S., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał organ nadzoru budowlanego do wydania aktu administracyjnego w tej sprawie w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu podjętego wyroku Sąd zwrócił organowi nadzoru budowalnego, że pismem 5 listopada 1999 r. skarżący zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie – jak nazwał to sam organ – legalności wybudowania i użytkowania Zakładu Produkcji Materiałów Budowlanych w S.. Ponadto PINB nie zauważył, że decyzją z dnia 27 stycznia 2003 r. DWINB we Wrocławiu uchylił decyzję PINB w Ś., a sprawę przekazał do ponownego rozstrzygnięcia. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest stan, w którym postępowanie wszczęte w 1999 r. pozostało niezakończone. Ponadto Sąd przyjął, że nie zmieniają tego późniejsze zawiadomienia organu informujące o wszczęciu kolejnych postępowań. Po zwrocie akt sprawy PINB w Ś. otrzymał w dniu 30 marca 2012 r. ekspertyzę techniczną obiektów budowalnych znajdujących się na działce nr [...]. W przedłożonej inwentaryzacji i ocenie stanu technicznego obiektów sporządzonej przez uprawnionych projektantów jej autorzy m.in. stwierdzili, że konstrukcja budynku biurowego oznaczonego nr 1 jest w bardzo dobrym stanie technicznym, obiekt jest po remoncie, budynek nadaje się do użytkowania, nie zagraża osobom i mieniu. Ponadto PINB uzupełnił materiał dowodowy sprawy o protokół z kontroli nr 73/11 przeprowadzonej w dniach 23, 26, 27, 30, 31 maja 2011 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W.. PINB postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. wezwał uczestnika postępowania do uzupełnienia przedłożonej w dniu 30 marca 2012 r. inwentaryzacji i oceny stanu technicznego obiektów. W zakresie żądanym przez organ ekspertyza została uzupełniona w dniach 10 i 13 lipca 2012 r. W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB w Ś. decyzją z dnia 24 sierpnia 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanych i funkcjonujących obiektów budowlanych na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w S. przy ul. O. [...] - w części dotyczącej budynku biurowego ozn. nr 1. PINB przyjął na podstawie analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., jak również nie ma potrzeby wydania decyzji z art. 40 ww. ustawy, gdyż obiekt zrealizowany został zgodnie ze sztuką budowlaną i w taki sposób, że nie są konieczne żadne zmiany i przeróbki. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, DWINB decyzją z dnia 29 października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB. Przedstawiając szczegółowe motywy przemawiające za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji DWINB wyjaśnił, że tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych zależy od daty ich powstania. Jeżeli budowa obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej w skrócie jako u.p.b.) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej w skrócie u.s.p.b.). Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 u.s.p.b. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 u.s.p.b.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 u.s.p.b.) Do wydania przewidzianego we wzmiankowanym przepisie nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy obliguje organ nadzoru budowlanego alternatywne wystąpienie dwóch przesłanek, tj. obiekt ten: znajdować się musi na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1) lub powodować musi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). DWINB odnosząc się do przesłanki, o której mowa w art. 37 pkt 1 u.s.p.b. stwierdził, że przedmiotowy budynek biurowy oznaczony nr 1 nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr 80/04 Rady Miejskiej w S. z dnia 18 października 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 241, poz. 3799). W kwestii natomiast przesłanki z pkt 2 wskazał, że PINB nie stwierdził, aby przedmiotowy budynek biurowy stanowił zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi czy też powodował pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie DWINB przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że nie ma potrzeby wydania decyzji z art. 40 u.s.p.b., gdyż obiekt zrealizowany został zgodnie ze sztuką budowlaną i w taki sposób, że nie są konieczne żadne zmiany i przeróbki. Zdaniem DWINB takie wnioski znajdują potwierdzenie w przedłożonej ekspertyzie technicznej, sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, dołączone do akt sprawy. W związku z powyższym w ocenie DWINB stało się bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanych i funkcjonujących obiektów budowlanych na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w S. przy ul. O. [...] - w części dotyczącej budynku biurowego oznaczonego nr 1. Odnosząc się do zarzut błędnego przyjęcia za datę wbudowania budynku 1993 r. organ odwoławczy uznając, że jest on bezpodstawny, zwrócił uwagę na to, że datę tą wskazał sam skarżący w piśmie z dnia 7 stycznia 2008 r. Z uwagi na fakt, że uczestnik postępowania nie potrafił wskazać daty wykonania ogrodzenia organ I instancji mając na uwadze art. 80 k.p.a. PINB uznał oświadczenie skarżącego za wiarygodne. DWINB przyjął również, że pozostałe zarzuty pozostają bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. W szczególności kwestie dotyczące szamba, utwardzenia terenu działki wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania, bowiem dotyczy ono samowolnie wybudowanych i funkcjonujących obiektów budowlanych, nie zaś urządzeń budowlanych. Brak zgody sąsiadów na wykonanie przedmiotowych obiektów czy też sprzeciw dotyczący prowadzonej działalności nie podlega badaniu przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto DWINB wskazał, że ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia nadane przez odpowiednią izbę samorządu zawodowego potwierdzające wiedzę i doświadczenie zawodowe w danej dziedzinie, stanowi wystarczający dowód do wydania w oparciu o jej zalecenia stosownej decyzji administracyjnej. Podkreślił, że uprawniona osoba sporządzająca ekspertyzę techniczną ponosi z tego tytułu odpowiedzialność zawodową i karną. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedłożona dokumentacja techniczna jest nieprawidłowa. W kwestii uciążliwości zakładu DWINB stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli nr 73/11 przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we Wrocławiu Delegatura w W. w dniach 23, 26, 27, 30 i 31 maja 2011 r. Z treści tego protokołu wynika, że uzyskane wyniki elementarne poziomu dźwięku w sytuacji funkcjonowania źródeł hałasu w hali zakładu nie wyróżniały się z tła akustycznego i jednocześnie nie przekraczały poziomu dopuszczalnego określonego dla terenów zabudowy zagrodowej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Nie wykazano zatem nieprawidłowości w przestrzeganiu wymagań w zakresie ochrony środowiska przed hałasem oraz w zakresie ochrony powietrza. Ponadto DWINB zauważył, że zakład, w którym dokonywana jest obróbka mechaniczna kamienia nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko (biorąc pod uwagę rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), tym samym stwierdził, że obiekty zlokalizowane na ww. działce służące do prowadzenia przedmiotowej działalności są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zabrania lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska. W kwestii rozbudowy obiektu - budynku biurowego oznaczonego nr 1 DWINB wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika aby budynek ten został rozbudowany. Z akt sprawy wynika natomiast, że przy budynku dawnej stodoły wykonywane były roboty budowlane związane z remontem lub rozbudową tego obiektu, niemniej organ odwoławczy zauważył, że niniejsza decyzja odnosi się tylko do części dotyczącej budynku biurowego oznaczonego nr 1, wobec czego brak jest podstaw do badania kwestii rozbudowy budynku dawnej stodoły w tej części postępowania, tym bardziej iż organ I instancji prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i rozbudową dawnej stodoły. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł H. S.. Reprezentujący skarżącego pełnomocnik zarzucił DWINB naruszenie przepisów prawa materialnego - budowlanego oraz procesowego – k.p.a., a ponadto błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego tj.: 1) naruszenie art. 49, art. 49 b i następnych u.p.b., gdyż w sytuacji bezspornego stwierdzenia wybudowania obiektów budowlanych przez uczestnika postępowania bez wymaganych prawem zezwoleń, decyzji i projektów oraz planów a następnie w sytuacji niedotrzymania przez niego kolejnych terminów zakreślanych przez PINB obiekty te w wyniku decyzji administracyjnej powinny być rozebrane lub w najlepszym wypadku powinna być ustalona wysoka opłata legalizacyjna, 2) błędne i bezpodstawne przyjęcie, że w/wym. budynek zostały wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. gdy ze składanych przez skarżącego oświadczeń wynika wyraźnie, że budynek został wybudowany po tej dacie wobec czego należy w sprawie stosować przepisy u.p.b. wraz z konsekwencjami i skutkami wynikającym z tej ustawy, 3) nieuwzględnienie wniosków dowodowych składanych w toku postępowania przez skarżącego odnośnie stanu faktycznego, jak też dokonywanych naruszeń prawa przez właściciela przedmiotowej nieruchomości oraz budynków gospodarczych, a zwłaszcza pominięcie dowodu ze zdjęć wykonanych przez skarżącego, 4) pominięcie wymaganej zgodnie z art. 56 ust. 1 u.p.b. zgody ewentualnie braku sprzeciwu przed dopuszczeniem do użytkowania spornego obiektu budowlanego takich instytucji jak Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Straż Pożarna, 5) pominięcie w wykonanych ekspertyzach technicznych okoliczności, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Stanowice i spornej nieruchomości przewiduje jedynie prowadzenie działalności usługowej; natomiast zakład prowadzi uciążliwą dla otoczenia produkcję przerób i handel kamienia naturalnego. Nadto do zakładu prowadzi droga - ulica O., na której obowiązuje zakaz ruchu ciężkich pojazdów, który jest w tej sytuacji nagminnie łamany przez pojazdy przywożące i dowożące towar (dowód: dokumentacja zdjęciowa), 6) pominięcie sprzeciwu wszystkich mieszkańców ulicy O. i przyległych /w aktach sprawy/ dotyczący legalizacji i dalszej działalności zakładu, co stanowi naruszenie art. 5 pkt 9 u.p.b., 7) oparcie się na starych i zdezaktualizowanych wynikach kontroli wykonanych przez WIOS w 2007 r., PIP w 2005 r., PIS w 2004 r. Zdaniem skarżącego właściciel zakładu wykorzystuje fakt, że zgodnie z przepisami prawa każda instytucja kontrolna typu WIOŚ, PIP czy PIS musi uprzedzić z wyprzedzeniem o swojej kontroli co pozwala na ograniczenie produkcji w dniu kontroli, lub jej zaprzestaniu. Powyższe powoduje nieskuteczność prowadzonych w ten sposób kontroli, 8) naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 pkt 3 u.p.b. z uwagi na naruszenie w sprawie uzasadnionych interesów osób trzecich mieszkańców Stanowic a zwłaszcza ulicy O. przez naruszenie ich prawa do ochrony przed hałasem, wibracjami, drganiami i zanieczyszczeniem powietrza, swobodnym dostępem do drogi publicznej oraz tzw. spokoju i miru domowego, 9) pominięcie faktu rozbudowy spornego obiektu bez wymaganego pozwolenia budowlanego - art. 48 u.p.b., 10) podzielenie złożonych wniosków o stwierdzenie naruszenia przepisów prawa budowlanego na szereg oddzielnych spraw dotyczących - osobno - budowy budynku biurowego, osobno ogrodzenia, osobno budynku wagi, osobno hali produkcyjnej, osobno wiaty produkcyjnej, gdy należało to rozstrzygnąć w jednej sprawie jedną decyzją administracyjną; wszystkie te obiekty zostały wybudowane bez pozwoleń budowlanych i wbrew prawu budowlanemu - przy milczącej akceptacji PINB. Stanowi to naruszenie art. 3 ust. 1 pkt a i pkt b u.p.b., zgodnie z którymi to przepisami obiekt budowlany to budowla lub budynek stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami urządzeniami. Samowola budowlana winna być łącznie oceniania i tak samo traktowana jako całość, a tym samym winna być ujęta w jednej decyzji, 11) brak mapy geodezyjnej i związanej z tym wymaganej dokumentacji dotyczącej instalacji kanalizacyjnej oraz szamba. Instalacja ta jest połączona z budynkiem biurowym. Wbrew zapewnieniom właściciela zakładu nie jest to odstojnik na wodę - powyższy fakt łatwo jest zweryfikować przez oględziny w terenie. Oględziny takie nie zostały wykonane. Szambo zostało wybudowane bez pozwolenia i nie zostało wykazane na mapach, 12) nie jest prawdą, że sporny zakład jest ogrzewany jedynie elektrycznie. Jest on ogrzewany drewnem i to drewnem mokrym co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się u mojego klienta. Zakład pracuje w zimie i w godzinach nocnych, a wydobywający się wówczas dym z kominów stalowych co potwierdza dokumentacja fotograficzną, z której wynika, że zakład w tych okresach pracował. W ekspertyzach pomija się fakt istnienia w/wym. kominów stalowych, 13) nie jest prawdą, że samowolnie i nieprawidłowo wybudowane szambo jest szczelne i jest wybudowane z elementów żelbetowych. Jest ono wybudowane w części z bloczków betonowych a w części z cegieł. Wielokrotnie przelewała się z niego ciecz na drogę gminną - ulicę. Powyższe stwierdzenia opierają się widocznie jedynie na nieprawdziwych oświadczeniach uczestnika postępowania a nie wizji w terenie i właściwego oglądu szamba, 14) nie jest prawdziwy opis ogrodzenia przy biurowcu - nie jest to ogrodzenie wykonane w całości z piaskowca. Można naocznie stwierdzić, że jest wykonane z pustaków żużlobetonowych bez spoin z rzadka poprzykrywanych piaskowcem, 15) pominięcie faktu istnienia przy wjeździe do zakładu rampy wyładowczej i załadowczej służącej do wyładunku i załadunku towarów i materiałów na samochody ciężarowe i TIR-y. Utworzona tzw. rampa załadunkowa znajduje się częściowo na ulicy - drodze gminnej i zajmuje ok. 0,5 metra tej ulicy - drogi. W odpowiedzi na skargę DWINB we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Uwzględniając powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo z przyczyn, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na mocy przepisu art. 134 § 1 u.p.p.s.a. W oparciu o ten przepis Sąd został zobowiązany wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Wskazując więc na powody, dla których Sąd nie podzielił wyrażonego w sprawie stanowiska DWINB, który zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję PINB w Ś. o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanych i funkcjonujących obiektów budowlanych na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w S. przy ul. O. [...] - w części dotyczącej budynku biurowego oznaczonego nr 1 przede wszystkim wymaga zwrócenia uwagi na zakres wszczętego w kontrolowanej sprawie postępowania administracyjnego. W badanej sprawie należy to podkreślić, że prowadzone przez PINB w Ś. postępowanie - zainicjowane pisemną interwencja skarżącego z dnia 5 listopada 1999r. - było prowadzone, jak nazwał to sam organ, w sprawie legalności wybudowania i użytkowania Zakładu Produkcji Materiałów Budowlanych w S.. Także DWINB w decyzji z dnia 27 stycznia 2003 r., którą uchylił decyzję PINB w Ś. z dnia 8 października 2002 r. wskazał, że postępowanie prowadzone jest w przedmiocie wybudowania i użytkowania Zakładu i powinno objąć sprawdzenie legalności wybudowania i użytkowania każdego z obiektów znajdujących się na działce nr [...] w S. przy ul. O. [...]. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 1/12, podkreślił tę okoliczność i dodatkowo zwrócił uwagę na to, że konsekwencją rozstrzygnięcia DWINB z dnia 27 stycznia 2003 r. jest stan, w którym postępowanie wszczęte w 1999 r. pozostało niezakończone. Jak zauważył Sąd, oceny takiej nie zmienia wszczęcie przez PINB w Ś. zawiadomieniem z dnia 12 maja 2010 r. postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na działce [...]. W kontrolowanym obecnie postępowaniu wskazane powyżej okoliczności zostały całkowicie pominięte. PINB w Ś. wydając decyzję o umorzeniu postępowania ograniczył zakres rozstrzygnięcia wyłącznie do kwestii oceny legalności wybudowania na spornej działce poszczególnych obiektów budowalnych – w tym wypadku budynku biurowego oznaczonego nr 1, pomijając całkowicie zagadnienie dotyczące legalności jego użytkowania. Zresztą również w zakresie rozpoznanym w zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowalnego dopuścił się istotnych uchybień. PINB w Ś. badając legalność wybudowania spornych obiektów ograniczył się bowiem tylko do ustalenia daty pierwotnej ich wybudowania, i to w wątpliwy sposób jeśli się weźmie pod uwagę to, że organ powołał się przy tym wyłącznie na kwestionowane w skardze oświadczenie samego skarżącego, który wskazał, że niektóre spośród spornych obiektów mogły zostać wybudowane w latach 1988-1994 r., gdy tymczasem z dokumentacji fotograficznej sporządzanej na przestrzeni wielu lat prowadzenia tego postępowania (widoczne na nim obiekty są w złym stanie technicznym) i oceny technicznej z marca 2012 r. (gdzie stan techniczny określany jest już jako: "bardzo dobry", "po niedawnym remoncie", "instalacje wszystkie nowe po remoncie") wynika, że po dacie 1 stycznia 1995 r. przeprowadzono w nieustalonym przez organ zakresie roboty budowlane, remontowe i instalacyjne. Powyższe może świadczyć o tym, że wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów administracyjnych zastosowanie będą miały przepisy u.p.b. z 1994 r. Weryfikacja tych ustaleń może mieć bowiem znaczenie z punktu widzenia prawidłowego zastosowania przepisów prawa budowlanego. W art. 103 u.p.b. (przepisy końcowe i przejściowe) przyjęto regułę podstawową wynikająca z ust. 1 tego przepisu, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995r., tj. do spraw będących w toku. Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 § 2 omawianej ustawy, że "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd zaakceptowany w wyroku NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, w myśl którego jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 u.p.b. z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora. W niniejszej sprawie może zachodzić powyższa sytuacja prawna, na co zdają się wskazywać dowody nie uwzględnione przez organy obu instancji. Organy obu instancji doszły do przekonania, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy u.s.p.b. z 1974 r., lecz zupełnie przeszły do porządku dziennego nad okolicznościami wynikającymi z dołączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej oraz przedłożonej ekspertyzy technicznej, z których to dokumentów wynika, że po 1994 r. w znajdujących się na terenie zakładu obiektach było prowadzone prace remontowe nieustalone co do ich zakresu i charakteru. Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, że organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Dlatego też w obecnym stanie sprawy wobec stwierdzonych nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego, Sąd nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowanych przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowalnego stopnia powiatowego obowiązany są przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy, pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Powinien zatem jednoznacznie ustalić datę i zakres prowadzonych po roku 1 stycznia 1995 r. prac budowalnych dotyczących spornego obiektu biurowego. Prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, co do zakresu samowoli budowlanej i terminu jej dokonania, pozwoli na zastosowanie właściwego prawa materialnego zgodnie z postanowieniami zawartymi w przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 103 ust. 1 i ust. 2 u.p.b. z 1994 r. Następnie w oparciu o właściwe przepisy materialne organy administracyjne winny określić zakres wykonywanych samowolnie robót budowlanych, ich zgodność z warunkami technicznymi, w tym także w zakresie ich usytuowania. Dopiero ustalenie zakresu wykonanych robót pozwoli wdrożyć odpowiednią z procedur przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 48 lub art. 50 w zw. z art. 51 u.p.b.). Ponadto, zakresem prowadzonego postępowania powinno być objęte sprawdzenie nie tylko legalności wybudowania obiektów ale także legalność ich użytkowania. Konsekwencją bowiem rozstrzygnięcia DWINB z dnia 27 stycznia 2003r. jest stan, w którym postępowanie wszczęte w 1999 r. pozostaje nadal niezakończone. Oceny tej nie zmienia wszczęcie przez PINB odrębnego postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na działce [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Brak orzeczenia o kosztach wynika z treści art. 210 § 1 u.p.p.s.a., gdyż skarżący, reprezentowany w niniejszym postępowaniu przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, do czasu zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów.