II OSK 799/15

Dnia 16 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1083/14 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1083/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. (nr [...]) dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu pływającego na Jeziorze M. - działce nr ew. [...] obręb M., położonej w Gminie J., w granicach Obszaru Chronionego [...] oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" (kod obszaru [...]). Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że J. i B. K. zwrócili się do Wójta Gminy J. z wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania Nadleśnictwa J. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]) ponownie ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że planowane zamierzenie budowlane nie narusza zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. oraz z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Zdaniem Wójta, planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego analizowanego obszaru, spełnia również pozostałe pozytywne przesłanki ustalenia warunków zabudowy, określone w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: działka przeznaczona pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej (przez działkę inwestora nr [...] oraz przez działkę nr [...] - las), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ podał, odnosząc się do pisma Nadleśniczego, w którym nie wyraził on zgody na poruszenie się po lesie, ze względu na występowanie tam roślin chronionych (listery jajowatej i kaliny koralowej), że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., nr 12, poz. 59 ze zm.), lasy są powszechnie dostępne, poza wyjątkami określonymi w tym przepisie, które w niniejszej sprawie nie występują. W odwołaniu od tej decyzji Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo J., zarzuciło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ nie jest zgodna z przepisami dotyczącymi zakazu niszczenia siedlisk i ostoi roślin należących do gatunków roślin dziko żyjących tj. z ustawą z 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 627) o ochronie przyrody oraz z § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. 2012 r. poz. 81). Zdaniem strony, wytyczenie szlaku komunikacyjnego na działce nr [...] dla pomostu pływającego będzie zagrażało znajdującej się w na tym terenie, objętej ochroną populacji listery jajowatej. Jej zdaniem decyzja organu I instancji narusza również art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Przesłanka dostępu do drogi publicznej nie jest spełniona tylko z uwagi na fakt, że działka, przez którą organ zamierza wytyczyć szlak komunikacyjny, jest lasem. Powszechne korzystanie z lasów i jego zasobów nie może stanowić bowiem podstawy do uznania, że po tym terenie może przebiegać szlak komunikacyjny. Ponadto podniósł, że udostępnianie lasów powinno odbywać się w warunkach zapewniających ochronę substancji leśnej i środowiska leśnego przed degradacją, a udostępnienie działki leśnej do stałego wykorzystywania w celu dostępu do pomostu nie spełnia tego warunku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, iż sporna inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Kolegium podało, że 40 - metrowy fragment lasu olchowo-brzozowego o podszyciu krzewów i roślin bagiennych, który stanowi własność Skarbu Państwa, nie jest ogrodzony i biegną przez niego liczne ścieżki dla wędkarzy dochodzących do jeziora. Nie ma zatem potrzeby wytaczania nowych ścieżek w związku z powstaniem pomostu. W rozpoznawanej sprawie nie ma potrzeby ustalenia, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, spełniającą wymogi techniczne określone w stosownych przepisach, ponieważ korzystanie z pomostu zgodnie z jego przeznaczeniem nie wymaga dostępu kołowego, lecz jedynie pieszego. Zdaniem organu odwoławczego, planowana inwestycja nie narusza przepisów szczególnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), ponieważ na nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję nie występują rośliny podlegające ochronie. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. zaskarżyło tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zarzuciło, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, iż działka przeznaczona pod inwestycję spełnia pozytywną przesłankę ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Inwestycja jest zlokalizowana w Puszczy [...], gdzie nie jest dopuszczalne nadmierne użytkowanie terenu. Przyjęcie zaś, że inwestorzy mają nieograniczony dostęp do pomostu, pozwoli im na regularne korzystanie z wytyczonego szlaku komunikacyjnego, co z kolei spowoduje nadmierne użytkowanie terenu lasu i doprowadzi do wyginięcia stanowiska rośliny chronionej. Las, przez który ma być dostęp do pomostu jest podmokły, a związku z tym w celu wytyczenia szlaku komunikacyjnego konieczne będzie położenie kładek, podestów, itp. Skarżący zarzucił, że naruszony został także art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Stwierdził, że przepisy z zakresu ochrony gatunkowej stanowią odrębne uwarunkowania prawne, niż regulacje z zakresu obszarów objętych ochroną i powinny być stosowane niezależnie od powołanych form ochrony przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1083/14 oddalił tę skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu, że sporna inwestycja nie narusza ładu urbanistycznego otoczenia i ma dostęp do drogi publicznej (działki nr [...]) przez działkę nr [...] (własność inwestorów) i działkę nr [...] (las, będący własnością Skarbu Państwa). Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę charakter inwestycji (wyłącznie funkcja rekreacyjna), wystarczający jest dostęp pieszy, a ten bezspornie jest zapewniony, ponieważ zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o lasach, każdy ma swobodny dostęp do lasu. Sąd dodał, że nie jest konieczne wytyczenie nowej drogi przez las, ponieważ istniejące ścieżki będą służyły nowopowstałej inwestycji. Zdaniem Sądu sporna inwestycja nie narusza przepisów dotyczących ochrony przyrody, w szczególności ochrony gatunkowej roślin. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. z 2014 r., poz. 1409) przewiduje zakazy: umyślnego niszczenia, umyślnego zrywania lub uszkadzania oraz niszczenia siedlisk listery jajowatej. Zakazy te obowiązują powszechnie i każdy ma obowiązek ich przestrzegania, ale nie mogą one stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy na działce, na której nie rosną rośliny objęte ochroną gatunkową. Uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko - Ramuckiej (Dz. Urz. Woj. Warm-Mazurskiego z 2012 r. poz. 1450) nie przewiduje zakazu wykonywania pomostów pływających na jeziorach położonych na obszarze Puszczy. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo J. zaskarżyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1083/14 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji lub o przekazanie sprawy Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie : a) przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p przez ich niewłaściwe zastosowanie, b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd dowolnej i wybiorczej oceny dowodów dokonanej przez organ administracji publicznej i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że dostęp do działki przeznaczonej pod inwestycję przez wydeptane ścieżki w lesie jest dostępem o który mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Takie wąskie ujęcie dostępu do drogi publicznej nie jest prawidłowe. Dostęp działki do drogi publicznej to dostęp faktyczny (możliwość komunikacji z drogą publiczną) i prawny (możliwy do wyegzekwowania przez inwestora). Błędnym jest również przyjęcie za oczywistą tezy, że prawidłowe korzystanie z pomostu zgodnie z jego przeznaczeniem nie wymaga dostępu kołowego. Trudno sobie wyobrazić, że dostęp do pomostu w postaci ścieżki będzie wystarczający. W przypadku potrzeby dowozu łódki czy większego sprzętu wędkarskiego dostęp kołowy może okazać się konieczny. Przyjęcie przez Sąd, że działka przeznaczona pod inwestycję posiada dostęp do drogi publicznej prowadzi do usankcjonowania swobodnie wydeptanych ścieżek. Nadleśnictwo zarzuciło w skardze kasacyjnej, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Sąd I instancji pominęły całkowicie kwestię, że ścieżki znajdują się na działkach Lasów Państwowych, które stanowią użytki rolne o klasie RV i VI. i są oddane w dzierżawę. Jest to umowa odpłatna, na podstawie której wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków, nie ma prawa ingerencji w prowadzoną przez dzierżawcę działalność, zaś dzierżawca jest uprawniony do korzystania z gruntu z wyłączeniem osób trzecich. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wywiedziono, że Sąd I instancji zaakceptował decyzję organu odwoławczego o ustaleniu warunków zabudowy, mimo że organ nie rozważył, czy sporna inwestycja jest zgodna z przepisami dotyczącymi ochrony gatunkowej roślin. B. K. i J. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania podnieśli, że planowana inwestycja ma służyć jedynie rekreacji, zaś dostęp do niej przez ścieżkę leśną jest wystarczający. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie skorzystało z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nadleśnictwo wnoszące skargę kasacyjną zarzuciło Sądowi i instancji niezasadne przyjęcie, że sporna inwestycja, polegająca na budowie pomostu pływającego na jeziorze, spełnia pozytywne przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ta ocena i wynikające z niej rozstrzygnięcie narusza zarówno przepisy postępowania (art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.), jak i przepisy prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.p.z.p.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że zamierzone przedsięwzięcie budowlane nie ma dostępu do drogi publicznej, w związku z tym przytoczone wyżej zarzuty procesowe i materialnoprawne nie są uzasadnione. Należy przede wszystkim podkreślić, że dostęp do drogi publicznej wymaga oceny indywidualnej, uwzględniającej charakter i funkcje obiektu budowlanego, skomunikowanego z drogą publiczną. Przedmiotem inwestycji jest budowa pomostu pływającego na jeziorze. Nie jest to więc "klasyczny" obiekt budowlany, o funkcjach mieszkaniowych lub gospodarczych, który powinien być na stałe skomunikowany z drogą publiczną, w sposób zapewniający nie tylko dojście, ale również dojazd pojazdów mechanicznych (samochodowych). Pomost w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), jest urządzeniem wodnym które służy do korzystania z zasobów wodnych (art. 9 ust. 1 pkt. 19 lit. h tej ustawy). Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 101, poz. 645), stanowi natomiast, że pomost to budowla morska, wybudowana nad akwenem albo skarpą brzegową, nie będąca obudową brzegu i nie przenosząca naporu gruntu terenu przylegającego do tej budowli). W przepisach prawa nie ma definicji pomostu pływającego. Można jednak przyjąć, że pomost pływający to urządzenie umożliwiające sezonowe korzystanie z wód, w szczególności dla celów rekreacyjnych, ale także w celu cumowania jednostek pływających. Urządzenia tego typu spełniają funkcję nabrzeża i wykonywane są w oparciu o pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego), a wcześniej decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana. Korzystanie z pomostu pływającego w celach rekreacyjnych, a więc sezonowo, jako miejsca wędkowania lub cumowania jednostek pływających nie jest warunkowane dojazdem do tego miejsca pojazdów mechanicznych (samochodowych). Nie wymaga więc drogi dojazdowej dla ruchu kołowego ani wytyczania nowych szlaków komunikacyjnych. W tym celu wystarczy korzystanie z istniejących, ogólnodostępnych szlaków i ścieżek. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, akceptujące ustalenia organów administracyjnych obu instancji, że pomost o funkcjach rekreacyjnych, ma zapewniony wystarczający dostęp do drogi publicznej. Prawidłowe korzystanie z pomostu, zgodnie z jego przeznaczeniem (wędkowanie, rekreacja) wymaga jedynie dostępu pieszego, a ten dostęp jest zapewniony przez działkę inwestora i działkę leśną. Nie jest sporne, że na tej działce wytyczone są już ścieżki, które prowadzą wędkarzy do wody, a ponadto w okolicy znajduje się wiele innych pomostów. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony wówczas, gdy na działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu: droga dla ruchu kołowego czy ścieżka dla pieszych (por. np. wyroki NSA z 21 maja 2014 r. II OSK 3007/12, z 12 stycznia 2016 r. II OSK 133/14, dostępne na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w myśl art. 26 ust. 1 ustawy o lasach, każdy ma swobodny dostęp do lasu będącego własnością Skarbu Państwa (wyjątki określone w tym przepisie nie zachodzą w niniejszej sprawie). Przepis ten ma również zastosowanie do spornej działki Skarbu Państwa - działki leśnej w będącej w zarządzie Nadleśnictwa J. Swobodny dostęp do lasu nie jest z pewnością dostępem nieograniczonym. Musi bowiem uwzględniać różnego rodzaju wymagania wynikające ze specyfiki tego środowiska przyrodniczego i prowadzonej w nim gospodarki. Niemniej jednak z tego swobodnego dostępu nie można wykluczyć przechodzenia, a nawet przejazdu przez las, zwłaszcza istniejącymi tam ścieżkami i szlakami, jeżeli nie koliduje to z obowiązującymi zakazami lub innymi ograniczeniami. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego przepisu należy zaliczyć przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, przepisy sanitarne, przepisy prawa geologicznego i górniczego, które wprost zabraniają realizacji określonych inwestycji na danym terenie. Mając na uwadze, że na terenie przeznaczonym pod zainwestowanie (działce inwestorów i jeziorze) nie występują siedliska roślin chronionych, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji narusza przepisy dotyczące ochrony gatunkowej roślin. Okoliczność, że te rośliny występują w sąsiedztwie terenu inwestycji nie uzasadnia stwierdzenia, że inwestycja narusza dane przepisy. Trzeba raz jeszcze powtórzyć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przewiduje wytyczenia w lesie nowego szlaku komunikacyjnego, ponieważ istnieją tam już ścieżki, które będą zapewniały dostateczny i odpowiedni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 151 p.p.s.a i prawidłowo oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla pomostu pływającego na Jeziorze [...]. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.