II SA/Po 1076/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Andrzej Skoczylas Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] 2013r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wójt Gminy B. (dalej również jako: Wójt Gminy) decyzją z dnia [...] 2013 r. (znak [...]), na podstawie art. 88 i art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 151, poz. 1220, z późn. zm.), wymierzył "A" (dalej: "A"Oddział w P.) – w której trwałym zarządzie znajduje się nieruchomość Skarbu Państwa stanowiąca pas drogi krajowej nr [...]: działki nr [...] i [...], obręb ewidencyjny N.; działka nr [...], obręb ewidencyjny T. i działka nr [...], obręb ewidencyjny P. – administracyjną karę pieniężną w wysokości 858 508,08 zł za zniszczenie 22 drzew poprzez niewłaściwe wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych (punkt 1. decyzji). Ponadto w punkcie 2. organ wskazał na termin i sposób uiszczenia wymierzonej kary pieniężnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej również: Kolegium) decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej za zniszczenie drzew (punkt 1) i wymierzyło (punkt 2) "A" Oddział w P. administracyjną karę pieniężną w wysokości 850 273,05 zł za zniszczenie przedmiotowych 22 drzew gatunku topola, zaś w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (punkt 3). W dniu 24 września 2014 r. "A" Oddział w P. skierowała do Wójta Gminy B. wniosek o umorzenie przedmiotowej kary pieniężnej w kwocie 850 273,05 zł (pismo znak [...]). W uzasadnieniu wniosku zobowiązany podmiot wyjaśnił, że u podstaw działań mających na celu przeprowadzenie cięć pielęgnacyjnych przedmiotowych drzew leżało wyłącznie zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom ruchu drogowego, a działanie to w żadnym razie nie miało prowadzić do unicestwienia drzew rosnących przy drodze krajowej nr [...]. Dalej wnioskodawca zaznaczył, że zaistniały efekt w postaci zniszczenia (zamarcia) drzew nastąpił tylko w przypadku 22 drzew, zaś pozostałe poddane zabiegom pielęgnacyjnym 43 topole zostały odbudowane i tym samym uratowane. Dalej wnioskodawca oświadczył, że gotowy jest dokonać w ustalonym pomiędzy stronami i popartym opiniami ekspertów czasie nasadzeń drzew tak przy drodze krajowej nr 10, jak i w innym miejscu wskazanym przez Gminę, i to w liczbie będącej rekompensatą za powstałe zniszczenia, a działania te pozwolą na odtworzenie zniszczonych terenów zielonych, tak jak to przewiduje art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, wnioskodawca podniósł, że przywołany przepis dotyczy przypadków obligatoryjnego umarzania kar w razie zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek i dotyczy kar wymierzonych za zniszczenie drzew, a nie za ich wycięcie bez pozwolenia; generalnie zaś przepisy powołanej ustawy nie wyłączają możliwości umarzania kar na zasadzie tzw. instytucji uznania administracyjnego, o ile są ku temu podstawy zawarte w stosownych odrębnych unormowaniach ustawowych. W tym zakresie wnioskodawca wskazał na zaistnienie przesłanek do rozpatrzenia sprawy zarówno pod kątem przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak i przepisów odrębnych, którymi są przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Poza powtórzeniem zobowiązania do nasadzenia drzew wnioskodawca stwierdził, że za umorzeniem kary przemawia również interes publiczny, bowiem taki cel mają wszelkie działania podejmowane przez "A" nakierowane na dbałość o stan dróg i zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Zainteresowany podkreślił, że konieczność wydatkowania z budżetu Skarbu Państwa dość wysokiej kwoty nałożonej kary spowoduje umniejszenie nakładów na drogi, w tym również na zieleń przydrożną, której właściwy stan ma wpływ na ogólny stan pasa drogowego, którego jest elementem. W kolejnym podaniu z dnia 25 września 2014 r. "A" Oddział w P. zwróciła się do Wójta Gminy o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 850 273,05 zł. Na wezwanie organu do sprecyzowania żądania, "A" Oddział w P. oświadczyła, że wnosi o rozpatrzenie wniosku z dnia 24 września 2013 r. o umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 850 273,05 zł za zniszczenie 22 drzew gatunku topola, rosnących w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], przebiegającej przez Gminę B.. Decyzją z dnia [...] 2013 r. (znak [...]) Wójt Gminy B., na podstawie art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówił umorzenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 850 273,05 zł za zniszczenie 22 drzew gatunku topola, rosnących w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], przebiegającej przez Gminę B. nałożonej decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w stanie faktycznym sprawy sytuacja odtworzenia zniszczonych terenów zieleni nie zaistniała, bowiem zniszczone drzewa nie zachowały oznak żywotności przez trzy lata po ustaleniu faktu dokonania cięć i nie odtworzono zniszczonych trenów zieleni w najbliższym okresie wegetacyjnym. Zdaniem organu samo zapewnienie dokonania nasadzeń, zadeklarowane przez wnioskodawcę w piśmie "[...]nie może stanowić podstawy do umorzenia nałożonej kary administracyjnej. W odwołaniu od decyzji z dnia 18 listopada 2013 r. wnioskodawca domagał się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez umorzenie przedmiotowej kary pieniężnej, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu strona podniosła, że Wójt Gminy w sposób niedopuszczalny połączył dwa odrębne przepisy dotyczące przypadków obligatoryjnego umorzenia kary administracyjnej, o których mowa w art. 88 ust. 4 i ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Dalej strona przedstawiła różnice pomiędzy przesłankami stosowania powołanych przepisów. Ponadto podniesiono, że organ pominął tę część wniosku, która wskazywała na to, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie wyłączają możliwości umarzania kar na zasadzie tzw. instytucji uznania administracyjnego, co znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie. Zdaniem wnioskodawcy, w przedmiotowej sprawie występują przesłanki do rozpatrzenia jego żądania zarówno pod kątem przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak i przepisów odrębnych, którymi są przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.). W ocenie strony, za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku o umorzenie przemawia interes publiczny, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a zastosowanie przepisów tej ustawy w niniejszej sprawie wynika z treści art. 60 powołanej ustawy, bowiem należności z tytułu administracyjnych kar pieniących za usuwanie drzew i krzewów stanowią w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy, jak o tym stanowi art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr 25,. Poz. 150, z późn. zm.). Nadto strona przytoczyła argumentację wcześniej przedstawioną we wniosku. Wskazując na własne zobowiązanie do dokonania nasadzeń nowych drzew, strona stwierdziła, że spełnione zostały przesłanki zarówno z art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, jak i przesłanki pozwalające na zastosowanie uznania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 3, 4, 6 i 7 ustawy o ochronie przyrody, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków umorzenia kary pieniężnej, jakie są przewidziane w art. 88 ust. 3-6 ustawy o ochronie przyrody. W tym zakresie podniósł, że drzewa wskazane w decyzjach, którymi wymierzono przedmiotową karę administracyjną, zostały nieodwracalnie zniszczone poprzez nieumiejętne przeprowadzanie zabiegów pielęgnacyjnych, a zatem w tym przypadku nie można mówić o istnieniu jakiejkolwiek szansy na zachowanie żywotności bądź możliwości odtworzenia koron, a ponadto dla zastosowania ulgi z art. 88 ust. 4 powołanej ustawy konieczna byłaby wcześniejsza decyzja o odroczeniu płatności kary pieniężnej (art. 88 ust. 3 tej ustawy), co w tej sprawie nie miało miejsca. W odniesieniu do art. 88 ust. 6 przywołanej ustawy organ stwierdził natomiast, że dotyczy on tylko terenów zieleni, o których mowa w art. 5 pkt 21 tej ustawy, a miejsce wegetacji drzew, których dotyczyła decyzja o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, wyklucza możliwość uznania ich za teren zieleni w kontekście definicji zawartej w art. 5 pkt 21. W ocenie Kolegium przedmiotowe drzewa swoją specyfiką bardziej przynależą do kategorii zadrzewień, o której mowa w art. 5 pkt 27 powołanej ustawy. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że za "najbliższy" sezon wegetacyjny, o którym mowa w art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, należy uznać okres liczony po wydaniu decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną, co bardziej odpowiada założeniom ustawodawcy niż inny sposób wykładni. W konsekwencji Kolegium podzieliło zdanie organu I instancji, stwierdzając, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów brak jest podstaw do umorzenia nałożonej na stronę kary pieniężnej za zniszczenie drzew, spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. W tym zakresie Kolegium podniosło, że przepisy ustawy o ochronie przyrody wyraźnie wskazują, jaka ulga jest takim przypadku możliwa do zastosowania, a jest to zgodnie z art. 88 ust. 7 tej ustawy jednie rozłożenie kary pieniężnej na raty. W ocenie organu, skoro ustawodawca wprost wskazał, że tylko taka ulga jest dopuszczalna, to brak podstaw prawnych do udzielenia innej, a zasada praworządności nie pozwala organom na podejmowanie działań w przypadku, gdy przepisy na to im nie pozwalają. Dodatkowo organ zaznaczył, że ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości zastosowania na jej gruncie przepisów ustawy o finansach publicznych, gdyż w przepisach ustawy o ochronie przyrody ustawodawca zamieścił już szczególne zasady stosowania możliwych ulg, tym samym art. 88 ust. 7 tej ustawy jako przepis lex specialis będzie miał pierwszeństwo przed regulacjami przepisów ustawy o finansach publicznych, która nie znajduje tu zastosowania. W konsekwencji organ uznał, że jedyną ulgą, jakiej organ administracji może udzielić w rozpatrywanym przypadku, jest rozłożenie administracyjnej kary pieniężnej na raty. Nadto Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy przy rozpatrywaniu wniosku strony trafnie nie wziął pod uwagę argumentu dbałości o interes publiczny, ponieważ okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ma podstaw do jej uwzględnienia. W skardze na decyzję Kolegium z dnia 11 kwietnia 2014 r. "A" Oddział w P. zarzuciła organowi naruszenie art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody przez przyjęcie, że skarżąca nie spełniła przesłanek wynikając z tego przepisu, jak również niezastosowanie przepisów art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że dokonała zapłaty nałożonej kary pieniężnej, składając równocześnie do Wójta Gminy B. wniosek o jej umorzenie. Ponadto przedstawiła rozważania analogiczne do wcześniej sformułowanych w odwołaniu Zarazem strona nie zgodziła się z uznaniem zniszczonych drzew za przynależne do kategorii zadrzewień, o której mowa w art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody, bowiem rosły one w granicach administracyjnych poszczególnych wsi, zaś użyte w definicji "terenów zieleni" z art. 5 pkt 21 tej ustawy sfomułowanie "w granicach wsi o zwartej zabudowie" nie jest zdefiniowane w ustawie, wobec czego niedopuszczalne jest wyciąganie na tej podstawie (bez jakiegokolwiek uzasadnienia) wniosku o niemożności zastosowania przepisu art. 88 ust. 6 tej ustawy, skoro wszystkie pozostałe warunki wymienione w tym przepisie są spełnione. Zdaniem strony, skoro ustawodawca sformułował w sposób nieprecyzyjny przywołany przepis art. 88 ust. 6, to organ, stosując ten przepis, nie może z tego powodu wyciągać negatywnych konsekwencji dla strony. Posiłkowo strona odwołała się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, który dotyczył przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący nie podzielił również stanowiska Kolegium co do niemożności zastosowania w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych i w tym zakresie przedstawił pogląd prawny wcześniej sformułowany w odwołaniu. Podniósł, że art. 60 ustawy o finansach publicznych nie zawiera wyczerpującego wyliczenia wszystkich niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego o charakterze publiczno-prawnym, co należy wywieść z użytego zwrotu "w szczególności", zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 tej ustawy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Na uzasadnienie istnienia w tej sprawie interesu publicznego skarżąca przywołała okoliczności wcześniej wskazane we wniosku o umorzenie przedmiotowej kary pieniężnej. Zdaniem skarżącej w sprawie spełnione zostały przesłanki zarówno z art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, jak i przesłanki pozwalające na zastosowanie uznania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Poglądy orzecznictwa, na które powołała się strona w skardze, Kolegium uznano za odosobniony pogląd danego składu sędziowskiego. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie sposób zgodzić się z całością podnoszonej w niej argumentacji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż oczywiście niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody przez przyjęcie, że skarżąca nie spełniła przesłanek wynikając z tego przepisu. Zgodnie z powołanym art. 88 ust. 1 - wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: 1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności; 2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia; 3) zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna (art. 88 ust. 2). Termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 odracza się na okres 3 lat, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów (art. 88 ust. 3). Kara jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu albo odtworzeniu korony drzewa (art. 88 ust. 4). W razie stwierdzenia braku żywotności drzewa lub krzewu albo nieodtworzenia korony drzewa karę uiszcza się w pełnej wysokości, chyba że drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 5). Karę nałożoną za zniszczenie terenów zieleni umarza się w całości, jeżeli posiadacz nieruchomości odtworzył w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczony teren zieleni (art. 88 ust. 6). Na wniosek, złożony w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, karę można rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat (art. 88 ust. 7). Analiza redakcji całego art. 88 wskazuje, że ust. 4 i 6 regulują przypadki obligatoryjnego umarzania kar w razie zaistnienia przewidzianych tamże przesłanek. W realiach niniejszej sprawy brak było możliwości zastosowania, któregokolwiek z nich wobec strony skarżącej. Odnośnie umorzenia kary na podstawie art. 88 ust. 4 jest to niesporne i nie było przez skarżącą na żadnym etapie postępowania kwestionowane. Dla zastosowania art. 88 ust. 6 niezbędnym zaś jest odtworzenie przez posiadacza nieruchomości w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczonego terenu zieleni. Wykładnia językowa tego przepisu w wskazuje, iż stosuje się on w sytuacji zniszczenia terenu zieleni, a warunkiem jego zastosowania jest uprzednie odtworzenie przez posiadacza nieruchomości zniszczonego teren zieleni. Dopiero po spowodowaniu wskazanego wyżej skutku w terminie w przepisie tym wskazanym osoba, której wymierzono karę może ubiegać się o jej umorzenie. Wskazać zaś należy, iż decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r., Nr [...] skarżącej wymierzona została kara za zniszczenie drzew, a nie za zniszczenie terenu zieleni, które to pojęcia ustawodawca niewątpliwie rozróżnia stanowiąc w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, że karę pieniężną wymierza się za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, zaś w pkt 3 tej samej jednostki redakcyjnej, iż karę pieniężną wymierza się za zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Już tylko ta okoliczność przesądzała o niemożliwości umorzenia wymierzonej kary na podstawie art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, który dotyczy wyłącznie umarzania kar wymierzonych za zniszczenie terenu zieleni, a nie za zniszczenie drzew lub krzewów. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż z akt niniejszej sprawy, w tym w szczególności z treści samego wniosku wynika, iż "A" Oddział w P. nie odtworzyła zniszczonych 22 sztuk drzew, a jedynie zamierzała je odtworzyć. Na powyższe wskazuje wprost zapis cyt. ""A" Oddział w P. oświadcza, iż jest gotowa dokonać w ustalonym między stronami terminie i popartym opiniami ekspertów czasie, nasadzeń drzew, tak przy drodze krajowej nr [...] jak i w innym miejscu wskazanym przez Gminę i to w ilości będącej rekompensatą za powstałe zniszczenia." Zauważyć w tym miejscu należy, iż słowo "odtworzyć" oznacza w języku polskim przywrócić czemuś dawny wygląd lub stan albo stworzyć coś na nowo według zachowanych fragmentów, wzorów itp. Co za tym idzie dla spełnienia przesłanek obligatoryjnego umorzenia kary nałożonej za zniszczenie terenu zieleni koniecznym byłoby nie dokonanie jakichkolwiek nasadzeń, lecz przywrócenie stanu sprzed dokonanych zniszczeń, co w przypadku drzew oznaczałoby drzewa o parametrach (gatunek, wymiary, wiek) odpowiadających roślinom zniszczonym. Powyższe winno zostać dokonane przed zakończeniem najbliższego sezonu wegetacyjnego, a więc pierwszego sezonu, wegetacyjnego, który rozpoczął się bezpośrednio po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, którym w realiach niniejszej sprawy był sezon wegetacyjny przypadający na okres od wiosny do jesieni 2014 r. Również powyższa okoliczność samodzielnie stanowiła negatywną przesłankę umorzenia kary wymierzonej "A" Oddział w P. na podstawie art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Wreszcie za prawidłowe uznać należy stanowisko organu odwoławczego, iż w świetle definicji legalnej zawartej w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowiącej, iż określenie tereny zieleni oznacza tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym, brak było przesłanek dla uznania zniszczonego przydrożnego szpaleru 22 topoli za teren zieleni w rozumieniu ustawy, albowiem nie znajdował się on w granicach wsi o zwartej zabudowie, jak też miasta. Pojęcie wsi o zwartej zabudowie nie jest wprawdzie zdefiniowane w ustawie, jednakże jego wykładnia językowa i funkcjonalna wskazuje wyraźnie, iż regulacja ta dotyczy takich obszarów, które położone są na terenach zwartej zabudowy. Pojęcie zwartej zabudowy, które także nie posiada definicji legalnej wykładać należy uwzględniając systematykę sposobu zabudowy wsi, która to zabudowa może mieć charakter zwarty, skupiony i rozproszony. Zabudowa zwarta to zabudowa nierozproszona w krajobrazie, która występuje wówczas gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania - gospodarstwa sa ścieśnione (zabudowa centralna, śródmiejska). Zabudowa skupiona ma miejsce wówczas gdy zabudowa ta ma charakter luźniejszy i istnieje możliwość jej uzupełniania bez większych ograniczeń. Natomiast zabudowa rozproszona polega na tym, że odległości między gospodarstwami są znaczne, przekraczające niekiedy kilkaset metrów, co wynika z faktu, iż gdy rolnicy osiedlają się w pobliżu swoich pól uprawnych, w oddaleniu od centrum wsi. Kara o umorzenie której ubiega się "A" Oddział w P. wymierzona została za zniszczenie 22 drzew w pasie drogi krajowej nr [...], na działkach nr [...] i [...], obręb ewidencyjny N.; działka nr [...], obręb ewidencyjny T. i działka nr [...], obręb ewidencyjny P., z których żadna nie leży w obszarze zwartej zabudowy wiejskiej, co wynika wprost chociażby z ortofotomapy z naniesionymi granicami działek dostępnej na stronie internetowej geoportal.gov.pl. Powyższe oznacza, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, iż nie zachodzą przesłanki dla umorzenia nałożonej na wnioskodawcę kary na podstawie art. 88 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a jedynie w niepełny sposób decyzje swoje uzasadniły. Brak spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek obligatoryjnego umorzenia nałożonej kary na podstawie art. 88 ust. 4 i 6 ustawy o ochronie przyrody, powodował jednakże powstanie po stronie organów obowiązku rozpoznania wniosku strony o fakultatywne umorzenie nałożonej kary ze względu na interes publiczny. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż kara pieniężna nakładana na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody za zniszczenie drzew lub krzewów uznana być musi za niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm., dalej Ordynacja podatkowa), albowiem jest to należność nie będącą podatkiem ani opłatą, stanowiąca dochód budżetu gminy wynikający ze stosunków publicznoprawnych. W aktualnym stanie prawnym, od 1 stycznia 2010 r., należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów stanowią w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy, co wynika z treści znowelizowanego od 1 stycznia 2010 r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 215, poz. 1664) przepisu art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm. ). Brak odrębnej regulacji dotyczącej kar wymierzanych na podstawie tej samej ustawy z tytułu zniszczenia drzew, krzewów lub terenów zieleni pozwala na przyjęcie, iż również te kary stanowią dochód budżetu gminy. Dalej zauważyć należy, iż przed tą datą, zgodnie z ust. 5 art. 402 tej ustawy w ówczesnym brzmieniu, wpływy z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów stanowiły w całości przychód gminnego funduszu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy. Zmiana w tym zakresie od 1 stycznia 2010 r. została wprowadzona w związku z koniecznością dostosowania systemu finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w tym form organizacyjno-prawnych instytucji ochrony środowiska, do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Stosownie do art. 2 § 1 pkt 1 przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Definicje organu podatkowego zawiera art. 13 § 1 Ordynacji podatkowej zgodnie z którym, organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości, jest: 1) naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celnego, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa - jako organ pierwszej instancji; 2) dyrektor izby skarbowej, dyrektor izby celnej - jako: a) organ odwoławczy odpowiednio od decyzji naczelnika urzędu skarbowego lub naczelnika urzędu celnego, b) organ pierwszej instancji, na podstawie odrębnych przepisów, c) organ odwoławczy od decyzji wydanej przez ten organ w pierwszej instancji; 3) samorządowe kolegium odwoławcze - jako organ odwoławczy od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa. Biorąc pod uwagę, iż organem I instancji uprawnionym do orzekania w przedmiocie kar administracyjnych nakładanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody jest wójt, burmistrz (prezydent miasta), a organem odwoławczym samorządowe kolegium odwoławcze powyższe oznacza, iż do kar tych stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, w tym w szczególności przepisy działu III tej ustawy. Powyższe jest o tyle istotne, że regulacja zawarta w art. 88 ust. 4, 6 i 7 ustawy o ochronie przyrody nie ma charakteru kompleksowego, lecz wymienia jedynie obligatoryjne przypadki umorzenia kar oraz doprecyzowuje warunki rozkładania ich na raty. Nie stanowi ona natomiast podstawy do udzielenia zobowiązanemu ulg o charakterze fakultatywnym. Decyzje podejmowane na podstawie wskazanych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody nie wyłączają możliwości udzielenia podmiotowi zobowiązanemu do uiszczenia kary ulg na podstawie przepisów rozdziału 7a Ordynacji podatkowej, w tym w szczególności umarzania kar pieniężnych na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, w którym to przepisie uregulowano fakultatywne zasady umarzania należności pieniężnych przez organy określone w tej ustawie. Przywołany przez organy przepis art. 88 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody ocenić przy tym należy wyłącznie jako przepis szczególny w stosunku do art. 67a § 1 pkt 1 i 2 w zakresie w jakim ta regulacja normuje zasady rozkładania na raty zapłaty należności publicznoprawnej, a nie jako przepis generalnie wyłączający stosowanie w stosunku do kar orzekanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody wszelkich innych, niż rozłożenie na raty, ulg w spłacie zobowiązania. Brak jest bowiem jakichkolwiek argumentów o charakterze celowościowym dla przyjęcia wykładni wskazanych powyżej przepisów zaproponowanej przez orzekające w sprawie organy. Skoro dopuszczalnym prawnie jest udzielanie ulg w spłacie wszystkich innych zobowiązań publicznoprawnych takich jak podatki, kary administracyjne orzekane na podstawie odrębnych ustaw i inne należności do których stosuje się zarówno przepisy Ordynacji podatkowej jak i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to uznać należy, iż nie istnieją jakiekolwiek racjonalne przesłanki dla przyjęcia, iż jedynie w przypadku kar orzekanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody prawodawca kierował się skrajnym rygoryzmem polegającym na wyeliminowaniu możliwości fakultatywnego umarzania tych akurat kar. Taka wykładnia tych przepisów musi być także uznana za naruszającą konstytucyjne granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. Stanowisko, iż przepisy ustawy o ochronie przyrody nie wyłączają możliwości umarzania kar na zasadzie uznania administracyjnego, o ile są ku temu podstawy zawarte w stosownych, odrębnych unormowaniach ustawowych jest przy tym ugruntowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r., sygn. II GSK 541/10, WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt III WA/Wr 459/10, WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. II SA/Łd 919/12 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w orzeczeniach tych wyrażono wprawdzie pogląd, iż przepisami właściwymi dla orzekania w przedmiocie fakultatywnych ulg w spłacie kar administracyjnych orzeczonych na podstawie ustawy o ochronie przyrody są przepisy ustawy o finansach publicznych, jednakże z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela. Podkreślić należy, iż okoliczność ta nie ma zasadniczego znaczenia dla zakresu ustaleń faktycznych jakie winny poczynić organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ze względu na zbliżony charakter regulacji zawartej w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o finansach publicznych i regulacji zawartej art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, który winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Organy obu instancji w następstwie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie poczyniły zaś jakichkolwiek rozważań w zakresie możliwości fakultatywnego umorzenia wymierzonej skarżącemu kary za zniszczenie drzew w oparciu o wskazany przepis prawa. Podkreślić w tym miejscu należy, iż niewątpliwie regulacja ta ma charakter uznaniowy, niemniej jednak daje organowi podstawę do umorzenia wymierzonej kary w przypadku zaistnienia ważnego interesu dłużnika, czy też interesu publicznego. Skoro wniosek strony skarżącej o umorzenie kary za zniszczenie drzew nie został rozpatrzony pod kątem przesłanek przewidzianych w art. art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, Sąd uznał, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. W konsekwencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu. Ponowne rozpatrując sprawę organy winny zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku a w szczególności rozpoznać wniosek strony zarówno odnośnie obligatoryjnego umorzenia wymierzonej kary administracyjnej przewidzianego w przepisach ustawy o ochronie przyrody, jak i pod kątem zaistnienia przesłanek dla umorzenia fakultatywnego o jakim mowa w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o jakich powyżej mowa, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sporu. Uwzględniając wymienione powyżej wytyczne, Sąd doszedł do przekonania, iż wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wedle stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c wyżej wskazanego rozporządzenia. Sprawa nie miała bowiem charakteru zawiłego, o czym świadczy chociażby krótki termin jej rozpatrzenia i niewielka objętość akt administracyjnych, czy wreszcie nieznaczna obszerność uzasadnienia wyroku, i co za tym idzie okazała się być sprawą o niewielkim stopniu skomplikowania prawnego i faktycznego. Trzeba zauważyć, iż argumenty podniesione w skardze, aczkolwiek częściowo trafne, to jednak w przeważającej części stanowią powtórzenie argumentacji zawartej w odwołaniu, a zatem trudno mówić o znacznym nakładzie pracy pełnomocnika przy sporządzeniu skargi.