II GSK 541/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA (del.) Janusz Nowacki Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 798/09 w sprawie ze skargi G. Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 798/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Rada Miejska w Ł. w dniu [...] czerwca 2009 r., na podstawie § 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz § 4 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie określenia zasad i trybu umarzania należności pieniężnych przypadających Gminie Ł. oraz jej jednostkom organizacyjnym, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu należności, a także wskazania organów i osób do tego uprawnionych (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1525), podjęła uchwałę Nr [...], na mocy której umorzyła wierzytelność przysługującą Gminie Ł. wobec E. B. z tytułu administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 24.058,05 zł za usunięcie drzew bez zezwolenia. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S., uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) oraz w związku z art. 86 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r. jako naruszającej art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) w związku z art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 401 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że zakwestionowana uchwała ma cechy indywidualnego aktu administracyjnego odnoszącego się do sytuacji prawnej konkretnego adresata. Wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, na podstawie którego odstąpiono od dochodzenia wierzytelności gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, bez uprzedniego określenia uchwałą organu stanowiącego tejże jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu umarzania tych wierzytelności, stanowi istotne naruszenie art. 43 ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji organ stwierdził, że podjęto uchwałę o treści właściwej dla decyzji, a zatem bez postawy prawnej. Nadto uchwała ta narusza przepisy prawa, wyznaczające kompetencje organów gminy a także procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. Rada jest bowiem umocowana do ustalania zasad i trybu udzielania ulg, a nie do podejmowania decyzji w sprawie zastosowania jednorazowo określonej ulgi. Na powyższą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Gmina Ł.wniosła skargę, domagając się jej uchylenia w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. stwierdził, że uchwała Nr [...]Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organów przez wydanie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez Regionalną Izbę Obrachunkową, albowiem uchwała w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia należy do kategorii spraw z zakresu finansów. Sąd nie podzielił poglądu, że należności z tytułu kar pieniężnych wymierzanych za usunięcie drzew bez zezwolenia nie stanowią należności gminy, które podlegają umorzeniu na zasadach określonych uchwałą rady gminy na podstawie art. 43 ustawy o finansach publicznych. Stosownie zaś do treści art. 402 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wpływy z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów stanowią w całości przychód gminnego funduszu – gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy i stanowią należności gminy. Sąd I instancji nie podzielił też poglądu, że jedyną podstawą umorzenia kar za usuwanie drzew i krzewów bez zezwolenia jest art. 88 ust. 4 i ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Sądu, regulacja ta nie ma charakteru kompleksowego. Wymienia ona jedynie obligatoryjne przypadki umorzenia takich kar, natomiast nie stanowi podstawy wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżony akt nadzoru został wydany z naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, nie narusza przepisów prawa. Regionalna Izba Obrachunkowa zaskarżyła powyższy wyrok w całości i powołując się na art. 173 § 1 p.p.s.a. 174 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. 1) art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104 z późn. zm.) w zw. z art. 401 ust. 5 p.o.ś. poprzez nietrafne przyjęcie, że należności z tytułu kar za usuwanie drzew i krzewów stanowiące dochód Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej są należnościami gminy i podlegają umorzeniu na zasadach określonych uchwałą rady gminy podjętą w oparciu o przepis art. 43 ustawy o finansach publicznych, 2) art. 88 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. Zm.) poprzez błędne uznanie, że zawarta w tym przepisie regulacja dotycząca umorzenia kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez zezwolenia nie ma charakteru kompleksowego, a wymienia jedynie obligatoryjne przypadki umorzenia tych kar. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, iż jej zdaniem przychody z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów bez zezwolenia zgodnie z art. 401 ust. 5 p.o.ś. stanowią w całości przychód Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy. Są to więc przychody funduszu celowego a nie dochody gminy, wobec tego na podstawie art. 43 ustawy o finansach publicznych nie podlegają umorzeniu na zasadach określonych uchwałą rady gminy podjętą na podstawie tego przepisu. Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżąca podała, iż Sąd błędnie uznał, że regulacja zawarta w tym przepisie nie ma charakteru kompleksowego, gdyż wymienia jedynie obligatoryjne przypadki umorzenia takich kar, natomiast nie stanowi podstawy wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Skarżący podkreślił, iż jego zdaniem skoro ustawa o ochronie przyrody określa przypadki, w których dopuszczalne jest umorzenie, a także rozłożenie na raty kary za zniszczenie lub usuniecie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, to stosowanie innych regulacji w przedmiotowej materii nie jest dopuszczalne. Gmina Ł. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 401 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, poprzez wadliwe przyjęcie, iż należności z tytułu kar za usuwanie drzew i krzewów stanowiące dochód Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej są należnościami gminy i podlegają umorzeniu na zasadach określonych w art. 43 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 43 ust. 1 tej ostatniej ustawy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 3. W ustawie o finansach publicznych nie zawarto legalnej definicji pojęcia należności pieniężnych. W literaturze przedmiotu (por. L. Lipiec – Komentarz do ustawy o finansach publicznych – Lex/el.2008) przyjmuje się, iż takimi należnościami są wszelkiego rodzaju kwoty przypadające państwowym jednostkom budżetowym, gospodarstwom pomocniczym oraz funduszom celowym na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego, w szczególności ustaw lub aktów wykonawczych, umów, czynów niedozwolonych lub czynności administracyjnych. W niniejszej sprawie było bezsporne, iż należność pieniężna z tytułu kar za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowiła – na podstawie art. 402 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska – w całości dochód gminnego funduszu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy. Sąd I instancji trafnie przy tym stwierdził, iż ten przychód gminnego funduszu gminy stanowił fundusz celowy w postaci wyodrębnionego rachunku bankowego, a więc była to należność pieniężna przypadająca jednostce samorządu terytorialnego o jakiej mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Okoliczność zaś, że wydatki z funduszu celowego są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań określonych w ustawie nie podważa poglądu, iż głównym dysponentem funduszu była jednostka samorządu terytorialnego (Rada Miejska w Ł.), a nie Gminny Fundusz Ochrony Środowiska, skoro ten Fundusz nie posiadał osobowości prawnej. W skardze kasacyjnej zresztą przyznano, że "(...) decyzje dotyczące gminnego funduszu ochrony środowiska podejmuje organ gminy (...)", przy czym "...Podstawą gospodarki finansowej gminnych funduszy celowych są roczne plany finansowe, a organy uchwałodawcze gminy mogą wskazywać jedynie cele, na które można dodatkowo wydatkować środki gminnego funduszu (...)". W świetle powyższego należy więc podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż należności tego funduszu "przypadają jednostce samorządu terytorialnego" o jakiej mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, powyższego poglądu nie podważają też wskazane różnice między budżetem jednostki samorządu terytorialnego zdefiniowanym w art. 165 ust. 1 ustawy o finansach publicznych a uchwałą budżetową o jakiej mowa w art. 165 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 2 omawianej ustawy, budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy, a uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych (art. 165 ust. 4 ustawy). Innymi słowy, w planie dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 ustawy) wyodrębniony jest także plan przychodów i wydatków funduszy celowych wchodzących w skład jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 4 ustawy). Nie można też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 88 ust. 4 i 6 ustawy o ochronie przyrody dotyczących obligatoryjnych zasad umarzania kar za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, skoro w niniejszej sprawie te przepisy nie miały zastosowania. W sprawach bowiem o jakich mowa w powyższych przepisach decyzje podejmuje wójt, burmistrze albo prezydent miasta (art. 88 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody), co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Decyzje podejmowane na podstawie tych ostatnich przepisów nie wyłączają natomiast możliwości umarzania należności pieniężnych, a więc również kar pieniężnych na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w którym uregulowano odmienne (fakultatywne) zasady umarzania należności pieniężnych przez organy określone w tej ustawie. W skardze kasacyjnej nie podano zaś żadnych argumentów przemawiających za tym, iż skoro w ustawie o ochronie przyrody zawarto regulacje dotyczące umarzania kar, to stosowanie innej ustawy (w tym ustawy o finansach publicznych) nie jest dopuszczalne. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.