I SA/Sz 798/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w [...]w dniu [...]r. podjęła uchwałę [...], którą wyraziła zgodę na umorzenie wierzytelności przysługującej Gminie [...]wobec [...]z tytułu administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...]zł za usunięcie drzew bez zezwolenia, nałożonej na wskazaną osobę ostateczną decyzją Starosty [...]z dnia [...]. Jako podstawę prawną podjęcia tej uchwały wskazano § 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz § 4 ust. 3 uchwały Nr XLV/326/06 Rady Miejskiej w [...]z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie określenia zasad i trybu umarzania należności pieniężnych przypadających Gminie [...]oraz jej jednostkom organizacyjnym, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu należności, a także wskazania organów i osób do tego uprawnionych (Dz.Urz.Woj.Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1525). Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], uchwałą Nr [...]., wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) oraz w związku z art. 86 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdziło nieważność uchwały [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]r. w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, jako naruszającej art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze z.) w związku z art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 401 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Gmina [...], pismem z dnia [...]r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na podjęte przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego aktu, któremu zarzuciła rażące naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, polegające na przekroczeniu przez Kolegium jego kompetencji; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: – § 4 ust. 3 opisanej powyżej uchwały Nr XVL/326/06 Rady Miejskiej w [...]z dnia 31 maja 2006 r. przez uznanie, że obowiązujący przepis prawa miejscowego - przyznający Radzie Miejskiej w [...]kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie przez Burmistrza [...]wierzytelności, której wartość przekracza kwotę [...]zł - nie stanowi podstawy prawnej uchwały; – art. 43 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 401 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez uznanie, że należności z tytułu kar za usuwanie drzew i krzewów, jako stanowiące dochód Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, nie stanowią należności przypadających jednostce samorządu terytorialnego, a tym samym nie podlegają umorzeniu w trybie wskazanego przepisu; – art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody przez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji przez upoważniony organ do umorzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia; – art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...]jest sprzeczna z prawem. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie każdego z postawionych przez nią zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu oraz szeroko ustosunkowując się do stawianych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 § 1 p.u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 p.u.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego są objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Zadaniem Sądu jest zatem zbadanie, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]wydało zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.; dalej: u.r.i.o.) oraz w związku z art. 86 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. 1-sze). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W ocenie Sądu, uchwała Nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]r. w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest zgodna z prawem. Na wstępie należy zająć się problemem rozdziału kompetencji nadzorczych, wynikających z przepisów ustrojowych oraz określających ustawowe zadania wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych, albowiem zakres właściwości tych organów jest istotny w rozpoznawanej sprawie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w rozdziale VII odnoszącym się do samorządu terytorialnego, nie różnicując kompetencji organów nadzoru w zależności od jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa), w art. 171 ust. 2 stanowi, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Ustawy zwykłe, zgodnie z hierarchią źródeł prawa, powinny uwzględniać regulację prawną zawartą w ustawie zasadniczej. Ten podział został identycznie określony w ustawach o samorządzie powiatowym (art. 76 ust. 1) oraz o samorządzie województwa (art. 78 ust. 1) i samorządzie gminnym (art. 86). Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych stanowi w art. 1 ust. 1, iż regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów enumeratywnie w tej ustawie wyliczonych. Ustawa upoważnia regionalne izby obrachunkowe do przeprowadzania kompleksowej kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (art. 7 ust. 1). W art. 11 ust. 1 u.r.i.o. znajduje się sformułowanie precyzujące zadania kontrolne regionalnych izb obrachunkowych, w odniesieniu do uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian (pkt 1) oraz budżetu i jego zmian (pkt 2). Ta regulacja, w ocenie Sądu, nie może być utożsamiana z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, w szczególności przez ich ograniczenie do tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakres kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych określony bowiem został w innych przepisach, w tym w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Skład orzekający w niniejszej prawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 261/07 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jedynym wyznacznikiem zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe jest konstytucyjne pojęcie "spraw finansowych". Sąd ten wyjaśnił, że określenie "w sprawie" oznacza wszystkie kwestie powiązane rzeczowo z głównym, określonym hasłowo problemem (zagadnieniem), tj. jak w tym przypadku, z finansami. Z kolei, "finanse" w literaturze przedmiotu definiowane są zazwyczaj jako "zjawiska i procesy pieniężne", "stosunki społeczne, powstające w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych", "zasoby pieniężne, operacje i normy prawne ich dotyczące" (vide C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Finanse i prawo finansowe, Wyd. KiK 1994, s. 4) lub też jako "ogół zjawisk ekonomicznych związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem zasobów pieniężnych" (Z. Fedorowicz (w:( Leksykon finansowo - bankowy, Wyd. PWE 1991, s. 101). W związku z tym, a przede wszystkim z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "sprawy finansowej", Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie można kompetencji regionalnych izb obrachunkowych ograniczyć wyłącznie do tych wymienionych w art. 11 u.r.i.o., a w konsekwencji domniemywać kompetencji wojewody w sprawach finansowych nie wymienionych w tym przepisie. Sąd, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, argumenty te podziela w całości. Podkreślić należy, iż o uprawnieniach nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych nie rozstrzygają tylko przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, lecz także art. 86 u.s.g., a przede wszystkim art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, który - zgodnie z jej art. 8 - stosuje się bezpośrednio (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 151/07, LEX nr 399205). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organów przez wydanie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez Regionalną Izbę Obrachunkową, albowiem uchwała w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia należy do kategorii spraw z zakresu finansowego. Jak wynika z powyższego, Sąd nie podzielił zarzutu skargi w kwestii naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 u.r.i.o., polegającego na przekroczeniu przez Kolegium jego kompetencji. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], uchwałą Nr [...]r. stwierdziło nieważność uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]r. w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, jako naruszającej art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze z.) w związku z art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 401 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W uzasadnieniu tejże uchwały organ nadzoru wskazał, że podstawą prawną zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w [...]był przepis § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]r. w sprawie określenia zasad i trybu umarzania należności pieniężnych przypadających Gminie [...]oraz jej jednostkom organizacyjnym, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu należności, a także wskazania organów i osób do tego uprawnionych (Dz.Urz.Woj.Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1525) oraz art. 43 ustawy o finansach publicznych. Dalej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]wskazało, iż zakwestionowana uchwała ma cechy indywidualnego aktu administracyjnego odnoszącego się do sytuacji prawnej konkretnego adresata. Wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, na podstawie którego odstąpiono od dochodzenia wierzytelności gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, bez uprzedniego określenia uchwałą organu stanowiącego tejże jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu umarzania tych wierzytelności stanowi istotne naruszenie art. 43 ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji organ stwierdził, że rozpatrywaną uchwałę o treści właściwej dla decyzji wydano bez postawy prawnej. Nadto uchwała ta narusza przepisy prawa, wyznaczające kompetencje organów gminy a także procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. Rada jest bowiem umocowana do ustalania zasad i trybu udzielania ulg, a nie do podejmowania decyzji w sprawie zastosowania jednorazowo określonej ulgi. Analiza akt postępowania doprowadziła Sąd do przekonania, że stanowisko zaprezentowane przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jest bezzasadne. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu powyżej, uchwała Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]r., którą wyraziła ona zgodę na umorzenie wierzytelności przysługującej Gminie [...]wobec [...]z tytułu administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...]zł za usunięcie drzew bez zezwolenia, została podjęta na podstawie § 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz § 4 ust. 3 ww. uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]r., a zatem stwierdzenie, iż zakwestionowana uchwała jest wydana bez podstawy prawnej nie znajduje uzasadnienia. Natomiast zauważyć należy, że, wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skarżonego aktu nadzoru, w podstawie prawnej tejże uchwały nie wskazano treści art. 43 ustawy o finansach publicznych. Sąd nie podzielił także poglądu, że jest ona uchwałą o treści właściwej dla decyzji. Stanowisko organu, iż zakwestionowana uchwała została wydana bez uprzedniego określenia uchwałą organu stanowiącego tejże jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu umarzania tych wierzytelności, jest zupełnie niezrozumiałe, szczególnie w sytuacji, gdy organ powołuje się na wcześniejszą uchwałę Rady Miejskiej w [...]określającą te zasady. Zakwestionowana uchwała realizuje tryb określony w tejże uchwale. W orzecznictwie i doktrynie wyróżnia się sferę zewnętrzną i wewnętrzną działań administracji, natomiast wśród aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień, w zależności od zakresu podmiotowego obowiązywania wyróżnia się akty o charakterze generalnym oraz akty o charakterze wewnętrznym. Pierwsze z nich, będące aktami prawa miejscowego, są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów. Charakteryzują się tym, że zawierają przynajmniej jedną normę mającą walor abstrakcyjny i generalny, tj. normę adresowaną i obowiązującą ogólnie określone kategorie podmiotów, poprzez wskazanie ich cech, bez względu na więź prawną i organizacyjną łączącą ich z normodawcą, bezpośrednio określającą zasady zachowania się jej adresatów i kształtującą ich sytuacje prawne (tzn. wyznaczającą ich obowiązki i prawa). Norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie charakter powtarzalny, pozwalający na jej wielokrotne zastosowanie, co oznacza, że nie może konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, a ponadto jej działanie zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Z kolei, akty wewnętrzne tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko takim podmiotom, które są organizacyjnie podległe organowi wydającemu akt, w związku z czym nie mogą być podstawą rozstrzygnięć wobec podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w której ramach akt obowiązuje (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2004, ss. 58 i 73 oraz 179-180; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, LEX nr 81765; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445; z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 353/07, LEX nr 334311). § 4 ust. 3 uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]r. w sprawie określenia zasad i trybu umarzania należności pieniężnych przypadających Gminie [...]oraz jej jednostkom organizacyjnym, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu należności, a także wskazania organów i osób do tego uprawnionych, stanowi, że umorzenie wierzytelności, której wartość przekracza [...]zł wymaga zgody Rady Miejskie w [...]. Zakwestionowana uchwała została wydana na podstawie wskazanego wyżej zapisu. W konsekwencji nie można zgodzić się z poglądem, iż została wydana bez postawy prawnej. Ma ona charakter wewnętrzny, jest skierowana do Burmistrza [...], który jest uprawniony do podjęcia indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie umorzenie wierzytelności przysługującej Gminie [...]wobec [...]z tytułu administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...]zł za usunięcie drzew bez zezwolenia. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podzielił również poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że należności z tytułu kar pieniężnych wymierzanych za usunięcie drzew bez zezwolenia nie stanowią należności gminy, które podlegają umorzeniu na zasadach określonych uchwałą rady gminy podjętą w oparciu o art. 43 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu wskazano, że, stosownie do treści art. 402 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, wpływy z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów stanowią w całości przychód gminnego funduszu - gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy, a nie stanowią one dochodu gminy. Funduszem celowym określa się powiązanie wydatków na wskazane cele z przychodami pochodzącymi ze ściśle określonych źródeł. W ustawie o finansach publicznych przyjęto, że funduszem celowym jest fundusz powołany w drodze ustawy, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań, wskazanych w ustawie o tworzeniu funduszu lub w ustawie budżetowej. Fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Druga sytuacja dotyczy jedynie tych funduszy celowych, które nie są wyposażone w osobowość prawną. Gminny Fundusz Ochrony Środowiska stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje gmina, stąd też stanowisko organu, iż należności z tytułu kar pieniężnych wymierzanych za usunięcie drzew bez zezwolenia nie stanowią należności gminy, które podlegają umorzeniu na zasadach określonych uchwałą rady gminy podjętą w oparciu o art. 43 ustawy o finansach publicznych, nie znajduje uzasadnienia. Nie zyskał akceptacji Sądu pogląd zaprezentowany przez organ nadzoru, że jedyną podstawą umorzenia kar za usuwanie drzew i krzewów bez zezwolenia jest art. 88 ust. 4 i ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Sądu, regulacja ta nie ma charakteru kompleksowego. Wymienia ona jedynie obligatoryjne przypadki umorzenia takich kar, natomiast nie stanowi podstawy wydania decyzji o charakterze uznaniowym. W tej sytuacji Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżony akt nadzoru zapadł z naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem uchwała [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]r. w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności z tytułu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, nie narusza przepisów prawa. W zaistniałym stanie rzeczy, skargę należało uznać za uzasadnioną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.