VII SA/Wa 2273/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 2273/13 UZASADNIENIE Wojewoda [...]w skardze z dnia 23 września 2013 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu [...]z dnia [...]czerwca 2013 r. w sprawie kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie przepisów: • art. 121 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217); • art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) i § 6 ust. 1 i 3 pkt 5 i pkt 7 oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli podmiotów leczniczych (Dz. U. z 2012 poz. 1509). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 121 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. ustawy o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217), zwanej dalej ustawą oraz § 3, § 4, ust. 6, § 6 ust. 2 i § 16 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli podmiotów leczniczych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1509), zwanego dalej rozporządzeniem. Na podstawie przedmiotowej uchwały Rada Powiatu [...]zarządziła kontrolę w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] (w § 1), zatwierdziła program kontroli (w § 2) oraz udzieliła upoważnienia do kontroli radnym: N. T. W., P. O. oraz A. J. Z. (w § 3). Z treści uchwały wynika, że kontroli mieli dokonać wskazani w treści uchwały radni (na co dzień wchodzący w skład Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu) jako zespół kontrolny a nie Komisja Rewizyjna Rady Powiatu [...]. Organ podniósł, ze pomimo, iż przepisy art. 121-122 ustawy nie wskazują, który organ podmiotu tworzącego może prowadzić kontrolę sp zoz w trybie i na podstawie tej ustawy, to nie można założyć, że ustawodawca pozostawił dowolność w wykonaniu kompetencji kontrolnych określanych w w/w przepisach przez obydwa organy organu tworzącego (organ uchwałodawczy i wykonawczy), w szczególności, że mogłoby to doprowadzić do sporu kompetencyjnego, powielania uprawnień kontrolnych, a nawet faktycznego paraliżu działalności sp zoz-u. W opinii skarżącego organem podmiotu tworzącego upoważnionym do przeprowadzenia kontroli w trybie ustawy o działalności leczniczej i na podstawie w/w przepisu art. 121 ust. 3 i 4 tejże ustawy jest wyłącznie organ wykonawczy, a przesądza o tym charakter prawoustrojowy regulacji zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym oraz brzmienie kolejnego 5 ustępu art. 121 ustawy. Rada powiatu może przeprowadzić kontrolę w sp zoz na podstawie at. 16 ust. 1 i 4 oraz art. 19 o samorządzie powiatowym poprzez komisję rewizyjna lub inna komisję, a nie zespół kontrolny. Zgodnie z przyjętymi w ustawie o samorządzie powiatowym rozwiązaniami, podmiotami uprawnionymi do sprawowania nadzoru i kontroli nad samorządowymi jednostkami organizacyjnymi są: organ uchwałodawczy (rada) sprawujący nadzór poprzez odpowiednie komisje rady i organ wykonawczy (zarząd). Uprawnienia kontrolne rady powiatu w stosunku do zarządu starosty oraz powiatowych jednostek organizacyjnych nie są zależne od żadnych innych działań kontrolnych podejmowanych na mocy odrębnych przepisów przez inne organy. Ponadto naruszono art. 122 ustawy, który stanowi, że kontrole można przeprowadzać wyłącznie na podstawie prawidłowego upoważnienia. Poprzez wystawienie upoważnień niezgodnych z w/w przepisami doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 122 ust. 1 ustawy oraz § 6 ust. 3 pkt 1, 5, 7 rozporządzenia. Ponadto przeprowadzenie kontroli powinno poprzedzać opracowanie programu kontroli, który zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia powinien uwzględniać wyniki wcześniejszych kontroli, czynniki mające wpływ na działalność jednostki kontrolowanej oraz informacje dotyczące działalności jednostki kontrolowanej. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...]wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że nie sposób zgodzić się, iż do dokonania kontroli sp zoz w trybie art. 121 ustawy jest upoważniony zarząd powiatu. Przepis ten wskazuje, że "podmiot tworzący" ma upoważnienia wobec sp zoz żądania informacji, wyjaśnień oraz dokumentów oraz dokonania kontroli i oceny działalności podmiotu. Skarżona uchwała została podjęta na podstawie drugiego uprawnienia podmiotu tworzącego a mianowicie dokonania kontroli i oceny działalności podmiotu. Natomiast podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...]jest Powiat [...]uznany za osobę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała Rady Gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Skarga została uwzględniona ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]. Jako podstawę prawną jej podjęcia Rada Powiatu [...]wskazała przepisy art. 121 ust. 3 oraz art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217) oraz na § 3, § 4 ust. 6, § 6 ust. 2, § 16 ust i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1509). Przepis art. 121 ust. 1 ustawy stanowi, ze nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą sprawuje podmiot tworzący. Podmiot ten sprawuje nadzór nad zgodnością działań podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą z przepisami prawa, statutem i regulaminem organizacyjnym. W ramach nadzoru podmiot tworzący może żądać informacji, wyjaśnień oraz dokumentów od organów podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą oraz dokonuje kontroli i oceny działalności tego podmiotu. Kontrola i ocena obejmuje w szczególności: 1. realizację zadań określonych w regulaminie organizacyjnym, istotność, dostępność i jakość udzielanych świadczeń zdrowotnych, 2. prawidłowość gospodarowania mieniem oraz środkami publicznymi, 3. gospodarkę finansową Zgodnie z art. 122 ust. 1 kontrolę o której mowa w art. 121 ust. 3 przeprowadza się na podstawie upoważnienia udzielonego odpowiednio przez ministra właściwego do spraw zdrowia albo podmiot tworzący. Kluczowym zatem w sprawie będzie ustalenie zakresu pojęciowego określenia "podmiot tworzący" na szczeblu powiatu. Zgodnie z definicję ustawowa zawartą w art. 2 ust. 1 pkt. 6 ustawy "podmiot tworzący" oznacza podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Skład sądzący w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 836/13, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem, iż skoro SP ZOZ został utworzony w drodze odpowiedniej uchwały rady gminy (powiatu) to właśnie organ stanowiący jest podmiotem tworzącym w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić zarówno w świetle wykładni literalnej, jak i systemowej oraz funkcjonalnej przepisów ustawy o działalności leczniczej. Już gramatyczna wykładnia powołanego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 6 udl wskazuje, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia wśród podmiotów tworzących zarówno podmioty, jak i organy tworzące podmioty lecznicze. Ustalenie, który z podmiotów tworzących będzie miał status podmiotu, a który organu wymaga kompleksowej analizy przepisów ustawy o działalności leczniczej z zastosowaniem elementów wykładni historycznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 udl Skarb Państwa reprezentowany przez ministra, centralny organ administracji rządowej albo wojewodę może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej. Natomiast stosownie do ust. 2 tego artykułu jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej. W związku z powyższym należy podkreślić, że to jednostka samorządu terytorialnego, w tym gmina, dysponuje uprawnieniem do tworzenia podmiotów leczniczych. Wprawdzie w obecnym stanie prawnym nie istnieje możliwość tworzenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niemniej jednak zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) zakład opieki zdrowotnej mógł być utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zarówno na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o działalności leczniczej, jak i poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej możliwość tworzenia podmiotów leczniczych przypisana została wprost jednostce samorządu terytorialnego, a nie jej poszczególnym organom. Wynika to z oczywistego faktu, iż poszczególne organy samorządu terytorialnego nie prowadzą samodzielnej działalności ukierunkowanej na zaspokajanie potrzeb mieszkańców w drodze świadczenia niezbędnych usług, w tym także z zakresu opieki zdrowotnej. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym krytyce poddany jest pogląd o dualizmie organów samorządu terytorialnego, w tym organów gminy. W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, rozstrzygającej kwestię zdolności procesowej w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kompetencyjne i organizacyjne oddzielenie organu stanowiąco-kontrolnego od organu wykonawczego nie oznacza ich odrębności wymagającej odrębnej reprezentacji. Sąd Naczelny zauważył, że ustawa o samorządzie gminnym wskazuje w bardzo wielu przepisach wprost na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji, albowiem "to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina prowadzi gospodarkę finansową, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego". W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że to jednostka samorządu terytorialnego wyposażona w osobowość prawną i stanowiąca korporacyjnie pojmowaną samorządową wspólnotę gminną, powiatową i wojewódzką realizuje zadania publiczne, w tym z zakresu opieki zdrowotnej, o czym stanowią również wprost ustawy ustrojowe oraz ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej realizowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). W ramach tych zadań jednostka samorządu terytorialnego tworzy również, przekształca i likwiduje jednostki organizacyjne, których działalność ukierunkowana jest na zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców tej jednostki, także w zakresie usług zdrowotnych. Dlatego podmiotem tworzącym nie może być rada gminy, gdyż organ stanowiąco-kontrolny gminy nie realizuje własnych zadań publicznych i nie prowadzi żadnej samodzielnej działalności, w tym również w zakresie świadczenia usług leczniczych. Nie zmienia tego zupełnie fakt, że to rada gminy ma ustawowe kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia, przekształcania i likwidowania tego rodzaju podmiotów. Poprzednio obowiązująca ustawa o zakładach opieki zdrowotnej wskazywała wprost w art. 36, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Na gruncie powyższej ustawy nie było zatem innej możliwości prawnej utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jak tylko w drodze uchwały rady gminy. Wpisuje się to zresztą w tradycyjny ustrojowy podział kompetencji organów gminy. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Kompetencja rady gminy do tworzenia podmiotu leczniczego i wyposażenia go w majątek znajduje także odzwierciedlenie w art. 54 udl, stanowiącym o ograniczeniach w samodzielnym gospodarowaniu majątkiem przez podmiot leczniczy. Zgodnie z art. 54 ust. 1 udl samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz majątkiem własnym (otrzymanym lub zakupionym). Zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący (art. 54 ust. 2 udl). Zasady, o których mowa w ust. 2, polegają w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych (art. 54 ust. 3 udl). Z powyższymi kompetencjami rady gminy korespondują także przepisy dotyczące likwidacji podmiotu leczniczego, albowiem zgodnie z art. 60 ust. 1 udl likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego, choć warto podkreślić, że zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 61 ust. 1 udl), a nie rady gminy. Również z literalnej treści powołanego art. 60 ust. 1 udl wynika, że ustawodawca wyróżnił właściwy organ podmiotu tworzącego. Podsumowując powyższe rozważania, podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, np. gmina, a nie jej rada, mimo iż zarówno utworzenie, jak i likwidacja następuje w formie uchwały organu stanowiącego. Organami zaś, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej są organy administracji rządowej (minister obrony narodowej, minister spraw wewnętrznych, organy administracji centralnej, wojewoda), które powołały i mogą zlikwidować samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w drodze odpowiedniego rozporządzenia lub zarządzenia. Dlatego również w niniejszej sprawie Sąd uznał, że podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...]jest Powiat [...], a nie Rada Powiatu [...]. Skoro podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, to konieczne staje się ustalenie, który z organów powiatu jest właściwy do przeprowadzenia kontroli i udzielenia upoważnienia do jej przeprowadzenia. Należy więc zgodzić się ze skarżącym, że Rada Powiatu [...]nie mogła w przedmiotowej uchwale z powołaniem się na przepis art. 121 ust. 3 i 122 ust. 1 upoważnić wymienionych w § 3 członków zespołu kontrolnego do przeprowadzenia kontroli SP ZOZ w [...]. Rada Powiatu [...]posiada natomiast upoważnienie do przeprowadzenia kontroli SP ZOZ w [...]poprzez komisję rewizyjną lub inną komisję w trybie i na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym i w statucie powiatu. Na podstawie bowiem art. 16 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2013 r. poz. 595) Rada Powiatu kontrolując działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych w tym celu powołuje komisję rewizyjną, a w skład tej komisji wchodzą radni. Komisja rewizyjna wykonuje też inne zadania zlecone przez radę powiatu w zakresie kontroli. Rada Powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy. Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i Komisji powołanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych określa statut. Z powyższego wynika, że kontrole zlecane przez Radę Powiatu znajdują swoje umocowanie w ustawie o samorządzie powiatowym natomiast zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa o działalności leczniczej przywołanych w jej podstawie prawnej. Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 i art. 132 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.