II GSK 732/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 723/14 w sprawie ze skargi D.H. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz D.H. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 723/14 oddalił skargę D.H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 15 maja 2013 r. D.H. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w treści którego zadeklarował realizację pakietu rolnictwo ekologiczne w ramach Pakietu 2 Wariant 10: uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) na działce rolnej o powierzchni 100,00 ha, z uprawą czereśni. W wyniku przeprowadzonej w dniach 1 – 9 sierpnia 2013 r. kontroli w gospodarstwie wnioskodawcy stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia działki A (100,00 ha) jest mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej, która wynosi 89,26 ha. Stwierdzono również, że uprawiany sad na powierzchni 18,99 ha utrzymywany jest w złej kulturze rolnej oraz że na działce nie jest została wypełniona minimalna obsada drzew. Na powyższą okoliczność sporządzony został w dniu 9 sierpnia 2013 r. raport z czynności kontrolnych. Decyzją z dnia 12 lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił przyznania spornej płatności. W odwołaniu od powyższej decyzji D.H. zarzucił błędne dokonanie przez kontrolujących pomiaru powierzchni działki. Podniósł, że po otrzymaniu raportu pokontrolnego dokonał pomiaru działki za pomocą urządzenia GPS, w wyniku którego stwierdził, że powierzchnia działki wynosiła 100 ha. W ocenie strony, różnica w pomiarach jest wynikiem błędnego odczytu granic działki i ich błędnego oznakowania. Wnioskodawca załączył również w toku postępowania odwoławczego wyniki pomiaru powierzchni działki rolnej A przeprowadzonego przez uprawnionego geodetę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że kontrola w gospodarstwie rolnym strony została wykonana przez osoby upoważnione przez właściwy organ, posiadające niezbędną wiedzę oraz wykształcenie, dysponujące odpowiednim sprzętem pomiarowym. W toku kontroli sporządzono dokładne szkice z przeprowadzonego pomiaru, na które naniesiono przebieg granic kontrolowanej działki, obszary wykluczone z płatności oraz wskazano miejsce i kierunek zdjęć wykonanych na tej działce. Wyznaczone przez inspektorów terenowych granice działki, podane w materiale dowodowym pokrywają się z granicami wskazanymi przez stronę na dołączonym do wniosku załączniku graficznym. Odnosząc się do różnicy powierzchni działki ustalonej w wyniku przeprowadzonej kontroli, a powierzchni ustalonej przez geodetę, organ podniósł, że wynika ona z faktu wliczenia do powierzchni upraw powierzchni, które w dacie przeprowadzania kontroli nie były użytkowane rolniczo. Organ wskazał, że z załączonych do sporządzonego raportu uwag inspektorów przeprowadzających czynności kontrolne wynika, że uprawy sadownicze skarżącego są w złej kondycji i nie rokują w najbliższym czasie owocowania. Duży odsetek drzewek jest wyschniętych, połamanych lub uszkodzonych przez dziką zwierzynę. Stwierdził, że wnioskodawca nie spełnił warunku minimalnej wymaganej obsady drzew. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono bowiem, że liczba drzew spełniających wymogi wynosi 6.788 sztuk. Natomiast w myśl obowiązujących przepisów, dla stwierdzonej powierzchni działki (89,26 ha) winna ona wynieść 10.622 sztuki. Organ wskazał, że pomiary działki sporządzone na zlecenie wnioskodawcy zostały sporządzone przez podmiot niebędący wyspecjalizowanym organem, któremu nie powierzono przeprowadzenia kontroli, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W ocenie organu, bez wpływu na rozstrzygnięcie, jak również na wiarygodność raportu z przeprowadzonej kontroli pozostaje również podnoszona przez stronę argumentacja dotycząca obecności na gruncie kobiety, która nie podpisała raportu końcowego. Zarówno bowiem przeprowadzona kontrola, jak i sporządzony raport z kontroli zostały wykonane przez osoby uprawnione, których podpisy znajdują się na tym raporcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) na wstępie wskazał, że istotę sporu stanowi ustalenie, czy organy administracji zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z uwagi na przedeklarowanie powierzchni działek rolnych zgłoszonych do wniosku z dnia 15 maja 2013 r. oraz niespełnienie warunku minimalnej wymaganej obsady drzew. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33 poz. 262 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, że przy ustalaniu płatności rolnośrodowiskowej uwzglednia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (§ 13 ust. 2a rozporządzenia). Kontrola w gospodarstwie skarżącego obejmowała weryfikację kwalifikowalności powierzchni zgłoszonych do płatności działek i polegała na weryfikacji w terenie położenia oraz granic zadeklarowanych we wniosku działek rolnych, pomiarze powierzchni upraw, ich stanu, spełnienia wymogów wynikających z uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym oraz odwzorowaniu dokonanych ustaleń na materiale graficznym i sporządzeniu dokumentacji fotograficznej. Wyniki przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w raporcie kontroli, spełniającym warunki formalne określone w art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że organy przeprowadzające kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni, są zobowiązane do sporządzenia sprawozdania, które umożliwia wzgląd w przebieg kontroli. Zatem w razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji, gdy protokół z kontroli nie budzi wątpliwości, organom administracji publicznej rozpatrującym wniosek nie można postawić zarzutu ograniczenia postępowania dowodowego. Sąd I instancji zauważył, że w treści raportu z kontroli, sporządzonego w dniu 9 sierpnia 2013r. wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody przeprowadzonych pomiarów, ich wyniki, powierzchnie stwierdzonych upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w raporcie informacje udokumentowane zostały w dołączonym do niego obszernym materiale graficznym i fotograficznym. Granice działek wykazane w raporcie zgodne są z granicami tych działek wykazanymi przez skarżącego na dołączonym do wniosku załączniku graficznym oraz z granicami wytyczonymi na mapie sporządzonej na zamówienie skarżącego przez geodetę. Pomiar powierzchni działek skarżącego został przeprowadzony przy wykorzystaniu odbiornika GPS CH X20 spełniającego wymagane normy techniczne. Na dołączonym do raportu kontroli szkicu z pomiaru powierzchni działki inspektorzy terenowi wykazali granice działki oraz oznaczyli tereny wyłączone z płatności (nieużytki oraz obszary nieużytkowane rolniczo porośnięte drzewami, krzewami, wieloletnimi chwastami). W ocenie Sądu I instancji, na poprawność przeprowadzonych pomiarów nie wpłynął fakt podzielenia przez inspektorów terenowych działki na trzy części. Odnosząc się do zarzutu podania błędnej wartości terenu zachwaszczonego, Sąd I instancji stwierdził, że kwestia ta została wyjaśniona w toku postępowania odwoławczego (notatka służbowa z dnia 26 maja 2014 r. znajdująca się w aktach administracyjnych). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że ponowne przeprowadzenie pomiarów, po upływie 8 miesięcy od daty przeprowadzenia kontroli byłoby bezcelowe. Wyniki pomiarów sporządzone przez geodetę nie mogą skutecznie podważyć ustaleń co do powierzchni działki rolnej skarżącego stwierdzonej w wyniku kontroli przeprowadzonej przez inspektorów terenowych Agencji. Zdaniem Sądu I instancji, podnoszona przez skarżącego okoliczność obecności kobiety na działce w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Odpowiedzialność za wyniki kontroli spoczywa bowiem na osobach upoważnionych do jej przeprowadzenia oraz podpisanych na protokole z kontroli. Zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy nie miała podniesiona przez stronę argumentacja co do niekorzystnych okoliczności mających wpływ na stan i ilość sadzonek, w tym złych warunków atmosferycznych, uniemożliwiających realizację zobowiązań. Zgodnie bowiem z art. 47 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 rolnik, który nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, zachowuje prawo do płatności, pod warunkiem zgłoszenia właściwemu organowi, w terminie 10 dni roboczych od dnia, kiedy rolnik uzyskał taką możliwość. Skarżący jednak nie zgłosił na piśmie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnej, niemożliwej do przewidzenia w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, które uniemożliwiłby mu wywiązanie się ze swoich zobowiązań. Sąd wskazał, że w sprawie w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono, że skarżący nie wypełnił wymogu określonego w treści załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., część II pkt 1 ppkt 2 lit. b Lp. 4, tj. nie utrzymywał minimalnej obsady drew i krzewów, która w przypadku czereśni wynosi 125 szt./ha. Tym samym organy zasadnie odmówiły przyznania płatności rolnośrodowiskowej. D.H. zaskarżył wyrok WSA w Ł. w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 68 § 1, 75 § 1, 76 § 1, 77, § 1, 78 § 1 i 2, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) oraz art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, polegające na wadliwej niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy wydana została z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów polegającym w szczególności na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, braku należytego rozpatrzenia materiału w jego całokształcie, a w szczególności na dokonaniu ustaleń niemal wyłącznie w oparciu o bezkrytycznie oceniony, a kwestionowany przez stronę, raport z czynności kontrolnych, m.in. niespełniający wymogów formalnych z art. 68 § 1 k.p.a. i art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, na nieprzeprowadzeniu przez organy obu instancji przeciwdowodów, których w istocie domagał się skarżący, na poprzestaniu przy wyjaśnianiu tylko niektórych wątpliwości, na dopuszczeniu z urzędu dowodu z notatek służbowych inspektorów terenowych zamiast zebrania innych dowodów adekwatnych do wyjaśnienia wszelkich nasuwających się wątpliwości, nieuwzględnieniu przy tym na korzyść skarżącego okoliczności w postaci błędu kontrolujących rzędu wielkości 17,42 ha co do powierzchni terenu zachwaszczonego - obszaru znajdującego się w złej kulturze rolnej oraz braku dostatecznego uzasadnienia faktycznego. Skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci raportu Centrum Jakości AgroEko Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz Certyfikatu nr [...] z dnia 10 września 2013 r. na okoliczność nieprawdziwych ustaleń faktycznych w raporcie z czynności kontrolnych powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności i w konsekwencji wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ w oparciu o niepełny materiał dowodowy i niedostateczną kontrolę WSA legalności zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ niektóre jej zarzuty są uzasadnione. W szczególności uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania przez nieprzeprowadzenie dostatecznej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie poczynionych przez organy ustaleń i ocen dotyczących stanu zagospodarowania działki A o pow. 100 ha uznanego za podstawę odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Z raportu z czynności kontrolnych nr [...] w zakresie m.in. kwalifikowalności powierzchni, powołanego w decyzji z dnia 12 lutego 2014 r., sporządzonego na podstawie kontroli przeprowadzonej na zgłoszonej do dopłat działce A D.H., w dniach 1 sierpnia – 9 sierpnia 2013 r. wynika, że zgłoszona działka A ma pow. 100 ha. Natomiast w wyniku kontroli uznano, że powierzchnia zmierzona wynosi 89,26 ha (przypisano działce kod DR 13+). W postępowaniu administracyjnym wskazywano, że kontrola na miejscu ujawniła rozbieżność dla działki rolnej A o pow. 100 ha, gdyż stwierdzono, że powierzchnia działki faktycznie wynosi 89,26 ha. Zadeklarowana powierzchnia działki jest więc większa od powierzchni stwierdzonej. Inspektorzy terenowi na działce stwierdzili obszar w złej kulturze (sady zachwaszczone) o pow. 18,99 ha. Jednocześnie informację tę sprostowano kilka miesięcy później, w notatce służbowej z dnia 26 maja 2014 r. podając, że prawidłowa powierzchnia obszaru zachwaszczonego na działce A wynosi 1,57 ha. Z treści tego protokołu nie wynika jednakże, jak mają się do siebie wielkości powierzchni zachwaszczenia sadów (100 ha – 89,26 ha) do powierzchni 1,57 ha wskazanej w raporcie kontroli. Trzeba też zauważyć, że ta sama działka była oceniana podczas kontroli przeprowadzonej w tym samym czasie, dla potrzeb dopłat w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W raporcie nr [...] stwierdzono, że do dopłat została zadeklarowana działka A o pow. 100 ha jednakże za kwalifikowalne uznano jedynie 89,26 ha tej działki. Oznaczałoby to, że kwalifikowalność tej działki oceniano w jednym i drugim przypadku według takich samych kryteriów. Jednocześnie w tym raporcie w rubryce "Uwagi" znajduje się adnotacja informująca, że istnieje obszar o złej kulturze (sady zachwaszczone) o pow. 1,57 ha. Ten sposób prezentowania ustaleń powierzchni działki A kwalifikującej się do dopłat rolnośrodowiskowych zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest klarowny i dlatego budzi wątpliwości co do jego rzetelności. Wątpliwości te pogłębiają podnoszone w skardze i w skardze kasacyjnej zarzuty co do udziału w czynnościach kontrolnych osoby (kobiety), która dokonywała oceny w zakresie stanu drzew, a której nie wymieniono w raporcie z kontroli, a więc nie powinna być obecna przy wykonywaniu czynności kontrolnych. Skarżący przedstawił oświadczenia dwóch osób potwierdzających ten fakt. Organ II instancji skwitował te zarzuty stwierdzeniem, że kontrola została przeprowadzona przez inspektorów terenowych posiadających upoważnienie wydane przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARMiR, dysponujących odpowiednią wiedzą i doświadczeniem, którzy składając podpis pod wynikami kontroli wzięli odpowiedzialność za ich prawidłowość, zgodność ze stanem faktycznym, ich wiedzą i doświadczeniem. Nie jest to oczywiście merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu, istotnego z punktu widzenia oceny wiarygodności czynności kontrolnych i ustaleń podjętych na ich podstawie. Organ nie przesłuchał w charakterze świadków osób, które złożyły wspomniane oświadczenia. Co prawda skarżący wprost o to nie wnioskował, ale składając te oświadczenia wskazał organowi źródło dowodowe, które organ w ramach ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, określonego w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich powinien był wykorzystać. Sąd I instancji tę kwestię również zbagatelizował, uznając podniesiony w skardze zarzut niewyjaśnienia uczestnictwa w czynnościach kontrolnych osoby nieuprawnionej (kobiety) przez zaniechanie przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącego za nieuzasadniony, ponieważ skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie takiego dowodu. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne wyjaśnienie tych wątpliwości, w tym dotyczących sposobu pomiaru działki A zadeklarowanej do płatności i ocen kwalifikowalności jej powierzchni. Wyjaśnienie tych wątpliwości będzie miało istotne znaczenie dla właściwych ustaleń (na podstawie prawidłowej powierzchni działki) ilości drzew spełniających wymogi rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w konsekwencji odmowy lub przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).