VI SA/Wa 3229/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego H. K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIA Decyzją z [...] października 2012 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej organ), działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej udp) oraz załącznika Nr 1 pkt 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433 ze zm.; dalej rozporządzenie z 22 marca 2011 r.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej utd) utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z [...] lipca 2012 r. o nałożeniu na H. K. (dalej skarżącego) kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu drogą krajową wymienioną w rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. bez uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. W dniu [...] lipca 2012 r. na drodze krajowej autostrada [...] na odcinku [...] kilometra drogi, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód marki S., o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki W. o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t, co ustalono na podstawie wpisów dotyczących dopuszczalnej masy całkowitej obu pojazdów, zawartych w ich dowodach rejestracyjnych. Łączna dopuszczalna masa całkowita zatrzymanego do kontroli zespołu pojazdów wynosiła bowiem 3 850 kg. Powodem zatrzymania był brak w pojeździe urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych. Powyższe stwierdzono przy pomocy skanera zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że kierujący pojazdem w dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie [...] poruszał się ww. zespołem pojazdów po płatnym odcinku drogi krajowej [...], odcinek Z. (granica państwa) – węzeł B., przejeżdżając przez bramownicę do poboru opłat Nr [...] bez uiszczenia wymaganej opłaty, co wynikało z faktu niezainstalowania w pojeździe urządzenia viaBOX (protokół kontroli Nr [...]) Decyzją z [...] lica 2012 r., Nr [...] nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych sankcji podlegają pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 3,5 tony, zatrzymany do kontroli pojazd był pojazdem o dmc 2400 kg. Podniósł również, że w jego ocenie, niezasadne jest trzykrotne nakładanie kary pieniężnej, w sytuacji gdy ujawniony przejazd był jeden. Ponownie rozpoznając sprawę organ nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary. Wskazał jednocześnie, że w tego typu sprawach kary pieniężne są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń, bez względu na winę, czy stopień ewentualnego zawinienia. Z dowodów rejestracyjnych kontrolowanych pojazdów wynika, że dmc przekracza 3,5 tony. Odnosząc się do zarzutów strony organ podniósł, że wyodrębnił sprawy administracyjne za poszczególne przejazdy opisane w protokole kontroli, bowiem każda z nich jest odrębną postawą do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną, indywidualną sprawą administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiących odrębne sprawy administracyjne. Przy wszczęciu kilku postępowań uwzględnił: - dzień popełnionego naruszenia; - odcinek drogi krajowej za który istniał obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej; - czas popełnionego naruszenia. Podkreślił, że wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych, a zatem organ nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w nich stan faktyczny. Organ nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucił organowi naruszenie: - art. 13 ust. 1 pkt 3 i 13k ust. udp w zw. z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U z 2012, poz. 1137; dalej prd); - dyrektywy nr 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. U. L 187 z 20 lipca 1999 r., str. 42); - dyrektywy nr 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę nr 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co skutkowało nałożeniem na skarżącego trzech kar pieniężnych za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej autostradą [...] na odcinku drogi płatnej. Skarżący zaznaczył, że w dniu kontroli dokonał tylko jednego przejazdu po drodze płatnej. Tymczasem za ten jeden przejazd zostały nałożone na niego trzy kary administracyjne. Zdaniem skarżącego jest to niezgodne z brzmieniem art. 13 ust. 1 pkt 3 art. 13k ust. 1 udp. Organ nie przedstawił żadnej wykładni, która pozwalałaby przyjąć, że ustawodawca wprowadzając w art. 13k ust. 1 karę pieniężną za przejazd bez opłaty de facto wprowadził możliwość karania za przejazd poszczególnych bramownic. Organ nie odniósł się też do przytoczonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 646/05), gdzie wyraźnie wskazano, że wysokość kary jest niezależna od długości przejechanej trasy. Skarżący zaznaczył również, że wprowadzenie art. 13 ust. 1 pkt 3 do ustawy o drogach publicznych jest wynikiem wdrożenia dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe. Celem wprowadzonej dyrektywy jest harmonizacja warunków dotyczących pobierania opłat winietowych i opłat typu myto za korzystanie z dróg na terytorium państw członkowskich od pojazdów ciężarowych. Jej niezastosowanie prowadziłoby do zaburzenia reguł konkurencji na obszarze Unii Europejskiej. Wskazał, że w myśl dyrektywy nr 2006/38/WE "pojazd" oznacza pojazd silnikowy lub zespół pojazdów, który jest wyłącznie przeznaczony lub wyłącznie używany do przewozu drogowego towarów o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 3,5 tony. Wobec tego kierowany przez skarżącego pojazd nie podlegał regulacjom art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 powołanej ustawy. Skarżący podkreślił, że art. 13 ust. 1 pkt 3 udp nakłada obowiązek ponoszenia opłaty tylko na pojazdy samochodowe w rozumieniu art. 2 pkt 33 prd, tj. takie, za które uważa się także zespół pojazdów składających się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Zdaniem skarżącego przepis ten nie wprowadza opłat od rzeczywistej masy pojazdu, lecz od dopuszczalnej masy całkowitej przyczepy lub naczepy. W niniejszej sprawie dmc przyczepy Wolf wynosiła 2 400 kg. Nawet gdyby uznać, że w powołanym przepisie chodzi o dmc pow. 3,5 tony całego zespołu pojazdów, należy podkreślić, że skarżący prowadzący samochód osobowy S. nie mógł zgodnie z obowiązującym przepisem ciągnąć przyczepy W., ponieważ samochód S. nie może ciągnąć przyczep o takiej masie. Wobec tego, skarżący nie mógłby według obowiązujących przepisów prawa legalnie wyposażyć i korzystać z systemu viaTOLL w takim zespole pojazdów. W takiej sytuacji art. 13 ust. 1 pkt 3 udp został w niniejszej sprawie zastosowany nie tylko sprzecznie z intencją ustawodawcy, ale także sprzecznie z przywołanymi dyrektywami. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie skarżący podniósł, że nie widział, żeby droga, na której doszło do incydentu była oznakowana jako płatna. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzutu są słuszne. Skarżący podniósł, iż nie wiedział, że odcinek drogi, po którym się poruszał podlegał opłacie elektronicznej. Z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. wynika, że odcinek ten podlega opłacie elektronicznej Zdaniem Sądu, istotnym elementem stanu faktycznego, który organ powinien wyjaśnić przed nałożeniem kary pieniężnej, jest kwestia prawidłowego oznakowania płatnego odcinka drogi, na podstawie którego skarżący mógł się zorientować, iż porusza się takim właśnie odcinkiem drogi, bowiem odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 udp, korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 prd, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z art. 13ha ust. 1, ust. 3 udp jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej ustawy wynika, że powyższa opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po płatnych drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 udp w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Z kolei z art. 13hc udp wynika, że uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i. Wprawdzie na podstawie ust. 2 art. 13hc, podmioty pobierające opłaty elektroniczne z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat mogą umożliwić użytkownikom dróg krajowych uiszczanie tych opłat bez konieczności instalacji urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jednak obecnie funkcjonujący system nie przewiduje takiego rozwiązania. W przypadku nieuiszczenia należnej opłaty elektronicznej ma zastosowanie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, zgodnie z którym za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. Należy dodać, że brak urządzenia viaBOX w pojeździe oznacza brak dokonania opłaty elektronicznej. Przechodząc do kwestii wpływu oznakowania drogi na możliwość wymierzenia spornej kary pieniężnej, wskazania wymaga, że rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1434/12), przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA: "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjęcie decyzji co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P 9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)". Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12). W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, nie uwzględnił kwestii, iż dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu istotna jest okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych i ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Organ nie wyjaśnił ponadto, czy kontrolowany zespół pojazdów, którego ciągnik (o dmc 1450 kg) przystosowany do łączenia go z przyczepą o maksymalnej masie całkowitej 1450 kg (z hamulcem) i 540 kg (bez hamulca) po połączeniu z przyczepą o maksymalnej masie całkowitej (2 400 kg) spełniał warunki do rejestracji w systemie viaToll. Powyższe kwestie nie zostały w sprawie jednoznacznie wyjaśnione. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak ustaleń na temat oznakowania drogi; są tylko ustalenia co do niewyposażenia pojazdu w urządzenie viaBox oraz wyszczególnienie przedmiotowego odcinka drogi w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. W decyzji drugoinstancyjnej też nie wypowiedziano się, czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny, wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej, jak również obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących dróg publicznych. Również w odpowiedzi na skargę kwestia oznakowania drogi nie została wyjaśniona. Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia ww. kwestii (według stanu na dzień przejazdu), organ ustali, mając na uwadze poczynioną wyżej: ocenę prawną i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.