VI SA/Wa 3469/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego H. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIA Decyzją z [...] października 2012 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej organ), działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej udp) oraz załącznika Nr 1 pkt 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433 ze zm.; dalej rozporządzenie z 22 marca 2011 r.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej utd) utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z [...] lipca 2012 r. o nałożeniu na H. K. (dalej skarżącego) kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu drogą krajową wymienioną w rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. bez uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. W dniu [...] lipca 2012 r. na drodze krajowej autostrada [...] na odcinku [...] kilometra drogi, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód marki S., o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki W. o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t, co ustalono na podstawie wpisów dotyczących dopuszczalnej masy całkowitej obu pojazdów, zawartych w ich dowodach rejestracyjnych. Łączna dopuszczalna masa całkowita zatrzymanego do kontroli zespołu pojazdów wynosiła bowiem 3 850 kg. Powodem zatrzymania był brak w pojeździe urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych. Powyższe stwierdzono przy pomocy skanera zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że kierujący pojazdem w dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie [...] poruszał się ww. zespołem pojazdów po płatnym odcinku drogi krajowej [...], odcinek Z. (granica państwa) – węzeł B., przejeżdżając przez bramownicę do poboru opłat Nr [...] bez uiszczenia wymaganej opłaty, co wynikało z faktu niezainstalowania w pojeździe urządzenia viaBOX (protokół kontroli Nr [...]. Decyzją z [...] lica 2012 r., Nr [...] nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych sankcji podlegają pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 3,5 tony, zatrzymany do kontroli pojazd był pojazdem o dmc 2400 kg. Podniósł również, że w jego ocenie, niezasadne jest trzykrotne nakładanie kary pieniężnej, w sytuacji gdy ujawniony przejazd był jeden. Ponownie rozpoznając sprawę organ nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary. Wskazał jednocześnie, że w tego typu sprawach kary pieniężne są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń, bez względu na winę, czy stopień ewentualnego zawinienia. Z dowodów rejestracyjnych kontrolowanych pojazdów wynika, że dmc przekracza 3,5 tony. Odnosząc się do zarzutów strony organ podniósł, że wyodrębnił sprawy administracyjne za poszczególne przejazdy opisane w protokole kontroli, bowiem każda z nich jest odrębną postawą do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną, indywidualną sprawą administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiących odrębne sprawy administracyjne. Przy wszczęciu kilku postępowań uwzględnił: - dzień popełnionego naruszenia; - odcinek drogi krajowej za który istniał obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej; - czas popełnionego naruszenia. Podkreślił, że wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych, a zatem organ nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w nich stan faktyczny. Organ nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucił organowi naruszenie: - art. 13 ust. 1 pkt 3 i 13k ust. udp w zw. z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U z 2012, poz. 1137; dalej prd); - dyrektywy nr 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. U. L 187 z 20 lipca 1999 r., str. 42); - dyrektywy nr 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę nr 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co skutkowało nałożeniem na skarżącego trzech kar pieniężnych za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej autostradą [...] na odcinku drogi płatnej. Skarżący zaznaczył, że w dniu kontroli dokonał tylko jednego przejazdu po drodze płatnej. Tymczasem za ten jeden przejazd zostały nałożone na niego trzy kary administracyjne. Zdaniem skarżącego jest to niezgodne z brzmieniem art. 13 ust. 1 pkt 3 art. 13k ust. 1 udp. Organ nie przedstawił żadnej wykładni, która pozwalałaby przyjąć, że ustawodawca wprowadzając w art. 13k ust. 1 karę pieniężną za przejazd bez opłaty de facto wprowadził możliwość karania za przejazd poszczególnych bramownic. Organ nie odniósł się też do przytoczonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 646/05), gdzie wyraźnie wskazano, że wysokość kary jest niezależna od długości przejechanej trasy. Skarżący zaznaczył również, że wprowadzenie art. 13 ust. 1 pkt 3 do ustawy o drogach publicznych jest wynikiem wdrożenia dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe. Celem wprowadzonej dyrektywy jest harmonizacja warunków dotyczących pobierania opłat winietowych i opłat typu myto za korzystanie z dróg na terytorium państw członkowskich od pojazdów ciężarowych. Jej niezastosowanie prowadziłoby do zaburzenia reguł konkurencji na obszarze Unii Europejskiej. Wskazał, że w myśl dyrektywy nr 2006/38/WE "pojazd" oznacza pojazd silnikowy lub zespół pojazdów, który jest wyłącznie przeznaczony lub wyłącznie używany do przewozu drogowego towarów o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 3,5 tony. Wobec tego kierowany przez skarżącego pojazd nie podlegał regulacjom art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 powołanej ustawy. Skarżący podkreślił, że art. 13 ust. 1 pkt 3 udp nakłada obowiązek ponoszenia opłaty tylko na pojazdy samochodowe w rozumieniu art. 2 pkt 33 prd, tj. takie, za które uważa się także zespół pojazdów składających się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Zdaniem skarżącego przepis ten nie wprowadza opłat od rzeczywistej masy pojazdu, lecz od dopuszczalnej masy całkowitej przyczepy lub naczepy. W niniejszej sprawie dmc przyczepy Wolf wynosiła 2 400 kg. Nawet gdyby uznać, że w powołanym przepisie chodzi o dmc pow. 3,5 tony całego zespołu pojazdów, należy podkreślić, że skarżący prowadzący samochód osobowy S. nie mógł zgodnie z obowiązującym przepisem ciągnąć przyczepy W., ponieważ samochód S. nie może ciągnąć przyczep o takiej masie. Wobec tego, skarżący nie mógłby według obowiązujących przepisów prawa legalnie wyposażyć i korzystać z systemu viaTOLL w takim zespole pojazdów. W takiej sytuacji art. 13 ust. 1 pkt 3 udp został w niniejszej sprawie zastosowany nie tylko sprzecznie z intencją ustawodawcy, ale także sprzecznie z przywołanymi dyrektywami. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie skarżący podniósł, że nie widział, żeby droga, na której doszło do incydentu była oznakowana jako płatna. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga H. K. zasługują na uwzględnienie. Z protokołu kontroli Nr [...] z [...] lipca 2012 r. wynika, że o godz. [...] zatrzymany do kontroli samochód osobowy S., o numerze rejestracyjnym [...] (dcm 1450) wraz z przyczepą marki W. o numerze rejestracyjnym [...] (dcm 2400), poruszający się płatnym odcinkiem drogi krajowej [...], określonej w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a do rozporządzenia z 22 marca 2011 r., przejechał pod znajdująca się na odcinku Z. (granica państwa) – węzeł B. bramownicą do poboru opłat Nr [...] bez wymaganej opłaty elektronicznej. Dane pobrane z bazy systemu elektronicznego poboru opłat wykazały istnienie dodatkowych incydentów z dnia kontroli odnotowanych na płatnym odcinku drogi krajowej [...] Z. (granica państwowa) – węzeł B. Były to przejazdy pod bramownicami: Nr [...] o godzinie [...] i Nr [...] o godzinie [...]. Sprawy dotyczące wskazanych incydentów zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt VI SA/Wa 3229/14 oraz sygn. akt VI SA/Wa 3468/14. Organ przejazd przez 3 bramownice na tym samym odcinku drogi uznał za 3 przejazdy w związku z czym nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości po 3 000 złotych za każdy incydent. W tym miejscu wskazać należy, że w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3229/14 Sąd uchylił decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej uznając, że w stanie faktycznym sprawy organ nie wziął por rozwagę okoliczności właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się zespół pojazdów kierowany przez skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga była oznaczona zgodnie z wymogami prawa. Analizując natomiast stan faktyczny niniejszej sprawy, Sądu nie zaakceptował stanowiska organu, dopuszczającego kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak wniesienia opłaty. Organy nakładając na kierującego pojazdem samochodowym karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty naliczają powyższą karę za przejazd pod każdą bramownicą stosując posiłkowo § 4 rozporządzenia z 22 marca 2011 r., gdyż teoretycznie na każdym skrzyżowaniu można wjechać na drogę bądź z niej zjechać, a więc, w ocenie organu, każdy taki odcinek zawarty miedzy dwoma bramownicami stanowi odrębny przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku. Zgodnie z treścią § 4 wskazanego powyżej rozporządzenia początkiem albo końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest: 1. punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo 2. punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową. Wysokość stawek opłat elektronicznych zawiera zał. nr 3 . Powyższy przepis, w ocenie Sądu, jest przepisem czysto technicznym wskazującym jedynie sposób naliczania opłaty elektronicznej i mającym na celu ułatwienie obliczenia wysokości opłaty elektronicznej za cześć odcinka po jakim porusza się kierujący. Inna interpretacja powyższego zapisu prowadziłaby do wniosku, że § 4 rozporządzenia wprowadza nowe pododcinki niezależne od treści zał. nr 1 i 2 do powyższego rozporządzenia, a także przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg krajowych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 prd, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych. W przypadku uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości wymierzana jest natomiast kara w wysokości 1 500 złotych (art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy). Z powyższego wynika wprost, że kara jest bezpośrednio powiązana z przejazdem po danej drodze krajowej lub jej odcinku. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji "przejazdu", jednak przyjęta przez organy definicja przejazdu w oparciu o definicję początku i końca drogi krajowej zawarta w § 4 rozporządzenia wydaje się błędna lub co najmniej niepełna, gdyż nie każdy przejazd zawarty jest między dwoma najbliższymi punktami przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu, albo przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granica państwa. W ocenie Sądu, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu na długość przejazdu a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami), o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia. Za taki przejazd jedną drogą krajową bez uiszczenia opłaty nakłada się karę w wysokości 3 000 złotych. W procesie wykładni prawa w pierwszej kolejności należy opierać się wyłącznie na wykładni literalnej we wszystkich tych przypadkach, w których treść normy jest klarowna i jasna. Rozporządzenie z 22 marca 2011 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie o drogach publicznych w art. 13 ha ust. 6 udp. Zgodnie z powyższą delegacją Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia była upoważniona do: 1. określenia dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, 2. ustalenia dla nich wysokość stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 art. 13ha ustawy o drogach publicznych - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna. Powyższa delegacja ustawowa upoważnia więc Radę Ministrów jedynie do wskazania dróg publicznych na których obowiązuje opłata elektroniczna, a także ustalenia wysokości stawek opłaty elektronicznej, w żądanym wypadku nie upoważnia do definiowania jakichkolwiek pojęć zawartych w ustawie. Wobec powyższego należy uznać, że w § 4 rozporządzenia z 22 marca 2011 r. ustawodawca wskazał jedynie na najkrótszy odcinek drogi krajowej lub jej odcinka za jaki pobiera się opłatę elektroniczną, a odcinka powyższego w żadnym razie nie należy utożsamiać z przejazdem, gdyż za przejazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia uznany winien być odcinek drogi krajowej lub jej odcinka od chwili wjazdu na drogę do chwili zjazdu z tej drogi niezależnie od ilości mijanych po drodze skrzyżowań czy węzłów. Przy czym należy przyjąć, że jeżeli na jednym ze skrzyżowań, czy węzłów drogowych nastąpi zjazd na inną płatną drogę publiczną to mamy do czynienia z tym samym przejazdem. Kontrowersje może natomiast wzbudzać sytuacja, gdy najpierw poruszamy się drogą płatną a potem bezpłatną i znowu płatną. Z uwagi na sygnalizację jaką wydaje urządzenie viaBOX w takim wypadku prawidłowe jest nałożenie kary pieniężnej za oba przejazdy po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty. Wykładnia językowa przepisu art. 13ha ust. 1 udp prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny charakter przepisu art. 13k ust. 1 udp nie jest, zdaniem Sądu, dopuszczalne stosowanie dowolnej wykładni orzekającej. Tak więc, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 udp, nakładając na skarżącego po raz drugi karę pieniężną za przejazd po tej samej drodze krajowej. Sąd podkreśla, że za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej bez uiszczenia opłaty można nałożyć tylko jedną karę w wysokości 3 000 złotych, karze podlega każdy przejazd. Dlatego też zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O niewykonalności uchylonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.