VI SA/Wa 1722/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny (zwany dalej organem/GIF) postanowieniem z [...] marca 2014 r., Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu zażalenia R. D. (zwanej dalej stroną/skarżącą) od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w L. (zwany dalej organem I instancji/WIF w L.) z [...] września 2013 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia Nr [...] udzielonego [...] kwietnia 2010 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w S. umorzył postępowanie w sprawie. W dniach: 10, 15, 16 maja oraz 11, 20 czerwca 2013 r. przeprowadzono kontrolę planową w aptece ogólnodostępnej położonej w S., należącej do skarżącej. W związku ze stwierdzonymi podczas kontroli nieprawidłowościami w obrocie produktami leczniczymi 2 lipca 2013 r. WIF w L. skierował do przedsiębiorcy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie sprawdzenia prawidłowości wydawania z apteki produktów leczniczych, a w szczególności sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotów nieuprawnionych. WIF w L. decyzją z [...] września 2013 r., Nr [...] cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w S. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej GIF decyzją z [...] lutego 2014 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 18 września 2013 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia Nr [...] udzielonego [...] kwietnia 2010 r. przez WIF w L. na rzecz skarżącej na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, położonej w S.. Wnioskodawczyni oświadczyła, że ma zamiar zaprzestania prowadzenia działalności apteki, a pod wskazanym adresem zamierza kontynuować działalność gospodarczą polegająca na prowadzeniu punktu aptecznego. Termin rezygnacji z prowadzenia działalności apteki wnioskodawczyni uzależniła od równoczesnego uzyskania zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego. Postanowieniem z [...] października 2013 r. WIF w L. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w S. Postanowienie zostało zaskarżone do GIF. Strona podniosła, że zgodnie z art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania do organu administracji publicznej. GIF postanowieniem z [...] marca 2014 r., umorzył postępowanie w sprawie wskazując na fakt zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 104 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej PF) poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia w sytuacji gdy wniosek o wygaśnięcie zezwolenia złożony był przed wejściem do obrotu prawnego decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego, b. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie, w sytuacji gdy organ powinien uchylić zaskarżone postanowienia WIF i nakazać organowi I instancji wszczęcie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia (a w zasadzie prowadzenie postępowania), c. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonego postanowienie i wyraźną rozbieżność pomiędzy treścią sentencji postanowienia, w której organ umarza postępowanie odwoławcze, a treścią uzasadnienia z którego wynika, że organ umorzył całe postępowanie administracyjne, d. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania pomimo braku ku temu podstaw, e. art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego Zofię Ulz w sytuacji występowania przesłanek do jej wyłączenia, także z urzędu od rozpoznawania sprawy z uwagi na występowanie uzasadnionych wątpliwości, co jej bezstronności, f. art. 6, 7, 8, 9, 10, 15, 77 § 1, 78 § 1, 80 k.p.a., w szczególności poprzez: niedopuszczenie dowodów w postaci przesłuchania w charakterze świadka M. Z.; włączenia do akt niniejszej sprawy protokołu przesłuchania skarżącej z 14 listopada 2013 r. w sprawie [...]; zaniechania przesłuchania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu skarżącej; wszystkie wnioski na okoliczność braku bezstronności Głównego Inspektora Farmaceutycznego [...] z uwagi na odmowę przekazania jej udziałów w spółce prawa handlowego mającej się zajmować wytwarzaniem produktów leczniczych, których się domagała. g. art. 61 a § 1 i § 2 w zw. art. 61 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji braku ku temu podstaw. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia WIF w L. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej, organ jako podstawę wydania postanowienia wskazał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiący o umorzeniu postępowania odwoławczego, co faktycznie powoduje pozostawienie w mocy rozstrzygnięcia WIF w L. z uwagi na powstanie bezprzedmiotowości postępowania na etapie postępowania odwoławczego. Tymczasem z treści uzasadnienia wynika wprost, że organ umorzył całe postępowanie administracyjne czyli także rozstrzygnięcie WIF w L., zapominając jednak że podstawą do takiego działania jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jej zdaniem, decyzja [...] nie jest prawomocna bowiem została skutecznie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a zatem co najwyżej jest ostateczna. Podniosła, że brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia skoro przed wejściem tej decyzji do obrotu prawnego złożyłam wniosek o wygaśnięcie decyzji oraz o udzielenie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego. Zdaniem skarżącej, organ uznając że żądanie strony jest bezzasadne w pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania, w uzasadnieniu podając właściwie argumenty wskazujące na merytoryczne rozpoznanie sprawy, zaś GIF w ogóle nie odniósł się do zarzutów zażalenia tylko wydał wcześniej decyzję drugoinstancyjną i umorzył z tej przyczyny postępowanie odwoławcze, a właściwie całe postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Wobec czego doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania pomimo braku ku temu podstaw. Skarżąca wskazała ponadto, że jej zdaniem w sprawie występowały przesłanki do wyłączenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego Zofii Ulz od rozpoznania niniejszej sprawy w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25 § 1 k.p.a. z uwagi na występowanie uzasadnionych wątpliwości, co jej bezstronności. Wskazała, że występowanie tych przesłanek znajduje potwierdzenie w treści protokołu przesłuchania strony z 14 listopada 2013 r. - str. 3, w którym znalazły się zarzuty dotyczące kontaktów Głównego Inspektora Farmaceutycznego Zofii Ulz z rodziną skarżącej oraz odmowy, na propozycję GIF, przekazania jej udziałów w spółce, która miała się zajmować fasowaniem leków. Jej zdaniem GIF w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów naruszenia przez WIF w L. art. 61a § 1 i § 2 w zw. art. 61 § 1 k.p.a.. Uznała, że odmowa wszczęcia postępowania przez WIF w L. w przedmiocie wygaszenia zezwolenia była bezpodstawna. Podkreślając rozbieżność pomiędzy sentencją postanowienia, która jak podkreśliła dotyczy umorzenia postępowania odwoławczego a treścią uzasadnienia decyzji, z której wynika wprost że organ umarza całe postępowanie administracyjne, wskazała na naruszenie zasad postępowania w tym art. 9, 7 i 107 § 1 i 3 k.p.a., co uzasadnia uchylenie postanowienia. Zaznaczyła że, WIF w L. najpierw odmówił wszczęcia postępowania choć nie miał do tego żadnych podstaw, bowiem po wniesieniu wniosku przez stronę postępowanie zostało automatycznie wszczęte a organ mógł je jedynie rozpoznać merytorycznie, a nie formalnie. Następnie GIF umorzył postępowanie odwoławcze, a w treści uzasadnienia wskazał, że faktycznie to umorzył całe postępowanie gdyż jak wydał wcześniej decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia to już nic nie musiał robić. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] marca 2014 r., umarzające postępowanie w sprawie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia Nr [...], udzielonego [...] kwietnia 2010 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w S.. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Wobec wydania w dniu [...] lutego 2014 r. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, znak: [...], która została doręczona stronie w dniu 28 lutego 2013 r., nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowanie w tej sprawie, albowiem nie ma przedmiotu postępowania, tj. nie można wszcząć postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, które zostało prawomocnie cofnięte w/w decyzją. Zwrócić uwagę należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji (postanowienia) w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia). Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji (postanowienia) winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu należy uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.